EES samningur og ætlað vald ESB

Í upphafi skal þess getið að ALLAR leturbreytingar sem koma fram í athugasemdunum eru komnar frá undirrituðum til að vekja athygli á efninu. Blátt letur táknar endurritun úr lögum eða samningi.

Inngangur.

Undirritaður er einn þeirra sem hefur verið þeirrar skoðunar að upphaflegur samningur um hið svonefnda Evrópska efnahagssvæði, (EES-samningurinn),  hafi innihaldið of mikið af óframkvæmanlegum fyrirheitum með orðavali sem ekki yrði til að auðvelda framkvæmdina. Einnig ber upphaflegi EES-samningurinn með sér að þeir sem að honum störfuðu hafi ekki skilið til fullnustu hvernig þyrfti að liðsskipa samningsaðilum í tvær fylkingar sem að væntanlegum samning standi.

Annars vegar Evrópubandalagið (EB) með sínum aðildarríkjum ásamt skýru umboði fyrir þau málefni Kola og stálbandalags Evrópu sem dregið hafði sig til hlés þegar EB var stofnað, en það ekki verið lagt niður. Þarna var ákveðinn óvissuþáttur um valdheimildir EB, á þeim sviðum sem Kol og Stál voru enn með virka áhrifaþætti.

Frá hendi EFTA ríkjanna sem í upphafi stóðu að samningsgerðinni var ekki heldur nein samstilling samningsleiða. Þar voru bara 4 sjálfstæð ríki, öll með ólíka uppbyggðu stjórnkerfa og afar ólíka hagsmuni að sækjast eftir. En engan sameiginlegan talsmann eða aðila til eftirfylgni og gætni þeirra áfanga sem náðst hefðu, þó ekki tækist að loka þá inni í áfanga.

EES samningurinn ber einnig nokkuð áberandi með sér vanþekkingu á efnistökum við uppbyggingu samskiptasamninga. Ekki er gerð grein fyrir því í upphafi að samningurinn muni byggjast á tveimur aðal undirnefndum sem aflað verði tiltekinna valdheimilda fyrir, til að knýja á um úrlausnir erfiðra mála.

   Sá samningur sem hér er til skoðunar, er EES-samningurinn, sem í heild sinni var tekinn inn í Íslensk lög þann 13. janúar 1993, með lögum nr. 2/1993.  En þó ýmislegt þarfnist endurskoðunar í umræddum samningi, varð óheppilegt orðaval í lagasetningu þess valdandi að breyting var nauðsynleg, þó slíkar athugasemdir hafi á þeim tíma ekki hlotið hljómgrunn þeirra sem réðu för.  

Undirritaður mun ekki fara lengra í vangaveltum um hvað hefði geta verið örðuvísi ef meiri greiningarvinna hefði verið unnin áður en hafin var hönnun á texta samningsins. Í þessari færslu mun verða farið yfir þann hluta EES samninginn sem sýnir með augljósum hætti hversu langt menn voru frá því markmiði sínu að setja á stofn farsæla markaðsheild í Evrópu.  

 Á einu er þó vert að vekja athygli áður en af stað er haldið. Við yfirlestur EES samningsins er afar mismunandi reglur Evrópulanda til fyrirmæla í lögum. Víða virðist vera hægt að gera „bókun“ við einhver lagaákvæði, sem taka þá breytingum í samræmi við þá bókun. Slík bókun hefur sitt gildi í almennum samningum, sem ekki eru þinglýstir eða þeir teknir inn í lög. Samningum sem teknir eru inn í lög hjá okkur, breytir ekki venjuleg bókun. Í þinglýstum samningum dugar að báðir aðilar samningsins  skili sameiginlega inn viðbótarákvæði við samninginn, sem þá yrði einnig þinglýst. En ef samningur er lögtekin verður bókunin að koma fyrir Alþingi í frumvarpi sem breyting á lögunum, og vera samþykkt á Alþingi til þess að breytingin hljóti lagagildi. Það eru nokkrir þættir í þessum samning sem eru á skjön við lagaheimildir okkar. Athugasemdir við samninginn eru settar fram af skilning undirritaðs á ósérgreindum samningum sem stefna að löggildingu.   

Athugasemdir við orðaval Alþingis.

Hér er fyrst athugasemd sem gerð var á árinu 1993, eftir að lögin höfðu verið samþykkt.

Það fyrsta sem gerð var athugasemd við var YFIRSKRIFT 1. gr. laganna, sem var eftirfarandi:

1. „Heimilt er að fullgilda fyrir Íslands hönd:“ 
2. Samning um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samninginn), o. frv..“

Alþingi hefur vald til að setja fram lög eða reglur, um hvaðeina sem lúta skal einhverri stjórnun. EN, Alþingi má alls ekki og hefur ekkert vald til að úthluta ónafngreindum heimildum til að FULLGILDA FYRIR ÍSLANDS HÖND. eitthvað sem ekki liggur textalega fyrir þegar heimildin er veitt.  Fólk er beðið um að hafa þetta í huga þegar lengra er komið.

Undirritaður taldi, á þeim tíma sem lögin voru sett, að stjórnarskrá Íslands ætti sér sterkari rætur í brjóstum Íslendinga en þá kom í ljós, og sú virðing hefur því miður ekki aukist. Greinilega er hér á landi of lítið rætt um það hvernig þrepun VALDS spinnur sig í gegnum stjórnkerfi okkar. Hvert er vald alþingismanna, þingflokka, ráðherra, ráðuneyta, Alþingis og hvar er hið ÆÐSTA VALD þjóðar okkar? Öll er þessi þrepun í nákvæmlega sömu sporum og hún var þegar stjórnarskráin var samþykkt í fyrsta sinn þann 17. júní 1944.  Við lítum kannski nánar á það síðar.

Af þessu leiðir að það er einungis einn maður í landinu sem hefur vald til að FULLGILDA skuldbindingu fyrir hönd Íslensku þjóðarinnar. Og það er Forseti Íslands. Alþingi á að vita að öll þeirra lög og skuldbindandi ákvarðanir, verða að fara til Forseta Íslands til að öðlast fullgildingu fyrir hönd Íslensku þjóðarinnar.  Það er veruleg niðurlæging fólgin í því, fyrir alla þá sem eiga að lesa yfir svona skjöl til fullvissu um að  ekkert jafn áberandi klúður í lagasetningu og það sem hér um ræðir, skuli hafa komist framhjá allri textaskoðun og verið látið óleiðrétt í 30 ár.

Texti 1. gr. laga nr. 2/1993.

„1. Samning um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samninginn), þ.e. meginmál samningsins, bókanir við hann og viðauka, ásamt gerðum, sem í viðaukunum er getið, milli Efnahagsbandalags Evrópu, Kola- og stálbandalags Evrópu og aðildarríkja þessara bandalaga annars vegar og aðildarríkja Fríverslunarsamtaka Evrópu hins vegar, sem undirritaður var í Óportó hinn 2. maí 1992“; 

Það var svolítið merkilegt að sjá hvernig Evrópubandalagið (EB),  lét sér ekki nægja að tjalda EB einu á móti Fríverslunarsamtökum Evrópu  (EFTA), sem höfðu enga „bandalags“ tengingu að baki sér. EFTA ríkin voru, og eru, innbyrðis mjög ólík og ferli ákvarðanatöku mög ólík.  EFTA ríkjunum var einnig að fækka á þessum tíma úr 7 ríkjum, sem allt benti til að yrði einungis 3 EFTA eftir áður en samningurinn kláraðist. Þrátt fyrir að EB eitt virtist verða 3-4 sinnum fleiri en EFTA voru EB ríkin einnig mikið fjölmennari og stærri.

EB ríkin létu sér þetta ekki nægja heldur stilltu einnig upp Kola- og stálbandalagi Evrópu, auk þess að skrá einnig öll aðildarríki framangreindra tveggja bandalaga, svona til að vera viss um að hafa öll ráð hins væntanlega EES-svæðis í höndum EB. Það kom líka í ljós þegar farið var að fylgja eftir þeirri textaritun sem birtist í hinum endanlega samningi. Markmið undirritaðs er, þar sem samningurinn er yfir 100 greinar, og sumar langar, þá mun verð að þessu sinni dregið fram það sem helst virðist halla jafnræðisreglu samninga sem þessara, auk þess að reyna að átta sig á málefnalegu umfangi samningsins, því ekkert slíkt er að finna í samningnum sjálfum. Lítum þá í samningstextann sjálfan og látum hann vísa okkur leið.

 

„SAMNINGUR UM EVRÓPSKA EFNAHAGSSVÆÐIÐ (EES-SVÆÐI)

1. „hluti.Markmið og meginreglur.  
2. gr.   1. Markmið þessa samstarfssamnings er að stuðla að stöðugri og jafnri eflingu viðskipta- og efnahagstengsla samningsaðila við sömu samkeppnisskilyrði og eftir sömu reglum með það fyrir augum að mynda einsleitt Evrópskt efnahagssvæði sem nefnist hér á eftir Evrópska efnahagssvæðið (EES-svæðið).“

Þarna er varpað fram nokkuð efnilegum forsendum fyrir samstarfssamning, sem ætlað er að stuðla að jafnri eflingu samkeppnisskilyrða en mynda á sama tíma einsleitt Evrópskt efnahagssvæði. Undirritaður hefur alla tíð gert sér grein fyrir því að efnahagslegar og viðskiptalegar forsendur  Evrópuríkja standa á svo ólíkum grunni að slík einsleitni sem uppfyllti markmið þessarar 1. gr. væri ekki í sjónmáli á komandi árum eða áratugum því til slíkra breytinga þarf eiginlega hugarfarslega umbyltingu.

Telja verður líklegt að eitt af aðal markmið litlu aðilanna, EFTA-ríkjanna, sem tækju þátt í þessum samning, hafi verið að ná auknum aðgangi að hinum stóra markaði stóra samningsaðilans. Mesta álagið var þó ekki frá viðskiptaþætti samstarfssamnings. Meiri tími fór í  að lúta leiðsögn stóra aðilans á hans pólitíska vettvangi?  

Flestir hljóta að vera samdóma um að vegna ólíkra stjórnskipunar EFTA ríkjanna, ólíkra leiða um stjórnkerfi hvers lands fyrir sig til ákvarðanatöku, hafi engin pólitísk eða stjórnmálaleg lína komið frá hlið EFTA ríkja, með aðild að þessum samning. Það markmið sem drífið hafi áfram litla aðilann í þessum samning, hafði að öllum líkindum verið sú veika von, að saman hefðu EFTA-ríkin kannski það afl sem dygði til að ná fótfestu á svo stórum markaði sem EB/ESB markaðurinn er.

  En þá má spyrja sig. Geta litlu aðilarnir í samning þessum vænst vaxtar markaðslegrar hlutdeildar sinnar, þegar markmið stóra aðila samningsins er: efling viðskipta- og efnahagstengsla samningsaðila verði við sömu samkeppnisskilyrði og eftir sömu reglum?

Í markmiðum samningsins er ekki að sjá að neinar skýrar línur séu dregnar. Ekki er t. d. tekið fram, í tilvitnun hér á undan, hvort sömu samkeppnisskilyrði og eftir sömu reglum sé tekið tillit til þess að EB var þar fyrir með sínar viðskipta- og efnahagsreglur sem munu verða miklar fyrirferðar þegar komi að endurskoðun á þegar gerðum samningum.

Einn þessara EFTA-aðila var óumdeilanlega  langminnsti aðili samningsins. Var þar um að ræða lítið eyríki langt úti í Atlandshafi, með t. d. umtalsvert dýrari flutningskostnað en önnur ríki samningsins. Er í slíkum samning mögulegt að tefla fram fullkomlega heiðarlegum leikreglum í svo gjörólíkum efnahagsforsendum samningsaðila að slík samningsaðild verði þessu litla eyríki að nokkru gagni?

SAMNINGSFORSENDUR SKILGREYNDRAR

Lítum þá aðeins á 2. tölulið 1. gr. samningsins, þar sem skilgreind eru þau svið sem samningurinn tekur yfir. Þar segir:

 „2. mgr. Til að ná þeim markmiðum sem sett eru í 1. mgr. skal samstarfið í samræmi við ákvæði samnings þessa fela í sér:  
  a. frjálsa vöruflutninga; -

1. b. frjálsa fólksflutninga; -  
2. c.frjálsa þjónustustarfsemi;       
    d. frjálsa fjármagnsflutninga; -  
3. e.að komið verði á kerfi sem tryggi að samkeppni raskist ekki og að reglur þar að lútandi verði virtar af öllum; og einnigað -   
   f. nánari samvinnu á öðrum sviðum, svo sem á sviði rannsókna og þróunar, umhverfismála, menntunar og félagsmála.“ 

Þarna er greinilega verið að vísa til 4-frelsisins svokallaða. Það vekur hins vegar athygli að í e-lið  vilji samningsaðili að komið verði á kerfi sem tryggi að samkeppni raskist ekki?  Ber að skilja þetta t. d. þannig að aðili frá EFTA-ríki ætli að nota c-liðinn frjálsa þjónustustarfsemi og setja upp sjálfstæða rekstrareiningu frá stórmarkaði sínum í einu EFTA-ríkjanna. Allar líkur benda til þess að þessi nýi aðili taki fljótt til sín 07-10% af sölumarkaðnum. Hér er bent á það að með framangreindu kerfi sem tryggi að samkeppni raskist ekki, er um leið byggð upp samkeppnishindrun, sem í raun er andstæð meginboðskapnum um við sömu samkeppnisskilyrði og eftir sömu reglum. Eitthvað virðist jafnréttishugtakið vera óljóst þarna.    

Í 2. gr. samnings þessa eru einnig dregnar fram hugtakamerkingar eftir sundurliðun stafrófs:

   „a. hugtakið „samningur“ meginmál samningsins, bókanir við hann og viðauka auk þeirra gerða sem þar er vísað til;“

1. b. [hugtakið „EFTA-ríki“ merkir … ¹⁾ Ísland, Furstadæmið Liechtenstein og Konungsríkið Noreg]; ²⁾   
        er hugtakið „samningsaðilar“, að því er varðar bandalagið og aðildarríki EB, bæði bandalagið og aðildarríki EB eða bandalagið eða aðildarríki EB. Merkingin, sem leggja ber í þetta orð í hverju tilviki, ræðst af viðkomandi ákvæðum samnings þessa hverju sinni og jafnframt viðkomandi valdsviði bandalagsins og aðildarríkja EB í samræmi við stofnsáttmála Efnahagsbandalags Evrópu;

Hér virðist undirrituðum sem markmið 1. gr. þessa samnings hafi verið yfirgefið og nú sé ekki lengur talað um „samstarfssamning“ er stuðli að stöðugri og jafnri eflingu viðskipta- og efnahagstengsla samningsaðila.

Fyrst skal hér nefna a. liðinn. Þar sem hugtakið samningur og meginmál hans eru í forgrunni. En síðan kemur atriði sem ekki gengur upp hér á Íslandi. Það er hugtakið Bókun, þar sem um væri að ræða að bókuð væri breyting á einhverri grein samnings. Slíka breytingu væri ekki hægt að gera hér nema með því að leggja fyrir þingið frumvarp um lagabreytingu, sem gæti tekið langan tíma. Ef bókun væri látin standa hér án lagabreytinga væri komin fram tvöföld túlkun þess lagaákvæðis.  Einnig er þarna hugtakið GERÐ, sem virðist tákna viðbót við þegar skráð atriði, án þess að slíkt fari beina leið lagabreytinga. Slíkt gengur ekki hér á landi.

Í c. lið er eins og Evrópubandalagið viti ekki hvernig þeir eigi að skrá bandalagið. Hvort þeir eigi að skrá „bæði bandalagið og aðildarríki EB eða bandalagið eða aðildarríki EB.“ Af framhaldi c. liðar lítur helst út fyrir að forysta EB teysti sér ekki til að afmarka heiti bandalagsins með einu nafnheiti því: „Merkingin, sem leggja ber í þetta orð í hverju tilviki, ræðst af viðkomandi ákvæðum samnings þessa hverju sinni og jafnframt viðkomandi valdsviði bandalagsins og aðildarríkja EB í samræmi við stofnsáttmála Efnahagsbandalags Evrópu …; ²⁾

 Hér er eins og allt önnur hugsun hafi yfirtekið verkefnið og frekar lítið gert úr gagnaðila samningsins, EFTA ríkjunum. Eins og að réttlætinu sé fullnægt með því að EFTA hafi verið getið í einni málsgrein.  

Markmið og grundvöllur fyrir „samstarfssamning“ milli EFTA og EB sem síðar varð ESB, sem kynntur var í 1. mgr. 1. gr. þess samnings sem hér um ræðir, virðist allt í einu vikið til hliðar og áhersla lögð á valdsviði bandalagsins og aðildarríkja EB í samræmi við stofnsáttmála Efnahagsbandalags Evrópu, eins og segir í texta samningsins. Nú virðist samstarfsviljinn sem í upphafi var kenndur við viðskipta- og efnahagstengsla samningsaðila við sömu samkeppnisskilyrði og eftir sömu reglum með það fyrir augum að mynda einsleitt Evrópskt efnahagssvæði. Slíkt markmið hefði líklega geta blómstrað, hefði því verið sinnt eðlilega. EF forystuöfl EB/ESB hefðu geta farið sér hægar við að keyra fram vilja sinn og aukið þannig vilja gagnaðilanna til samstöðu, hefði margt líklega farið á annan veg en nú er.

Undirrituðum þykir afar undarlegt hversu áberandi er sniðganga allra viðhorfa sem gætu talist til málsstaðar EFTA ríkjanna. Á sama tíma er opinberlega látið í ljós að stóri samningsaðilinn muni sinna meira valdsviði bandalagsins og aðildarríkja EB í samræmi við stofnsáttmála Efnahagsbandalags Evrópu. Undirritaður hefur ekki kynnt sér lögfræðilega hlið þessara breytinga  sem virðast þegar orðin, frá upphaflegri mynd samningsins. Það hlýtur hins vegar að vekja spurningar um réttarstöðu minni samningsaðilans, þegar u. þ. b. helmingur minni samningsaðilans (4 EFTA lönd af 7, yfirgefa EFTA) gengu út úr síbreytilegum samning, til þess að ganga til liðs við stóra samningsaðilann.

Hvaða áhrif er hugsanlegt að slík breyting hafi á áframhaldandi gildi þeirra samningsliða sem lokið er við, gagnvart þeim fáu sem eftir sitja í EFTA hlutanum? Í minnkandi minnihluta þyrfti að meta faglega slíka breytingu. Undirritaður hefði talið eðlilegra að setjast yfir það verkefni og móta nýjan samning og loka þeim gamla um leið og nýr samningur væri tilbúinn, ef áhugi væri  fyrir áframhaldi tilrauna til samstarfs.

ÁFRAM SKAL HALDIÐ.

Hefst nú aftur yfirferð samnings frá d. lið 2. gr.      

16. hugtakið „aðildarlögin frá 16. apríl 2003“ merkir lögin um aðildarskilmála Lýðveldisins Tékklands, Lýðveldisins Eistlands, Lýðveldisins Kýpur, Lýðveldisins Lettlands, Lýðveldisins Litháens, Lýðveldisins Ungverjalands, Lýðveldisins Möltu, Lýðveldisins Póllands, Lýðveldisins Slóveníu og Lýðveldisins Slóvakíu og um aðlögun sáttmálanna sem mynda grundvöll Evrópusambandsins sem voru samþykkt í Aþenu 16. apríl 2003]; ²⁾                
        e) hugtakið „aðildarlögin frá 25. apríl 2005“ lög um aðildarskilmála Lýðveldisins Búlgaríu og Rúmeníu og aðlögun sáttmálanna sem mynda grundvöll Evrópusambandsins, sem voru samþykkt í Lúxemborg 25. apríl 2005;     
       f) hugtakið „aðildarlögin frá 9. desember 2011“ merkir lögin um aðildarskilmála Lýðveldisins Króatíu og aðlögun sáttmálans um Evrópusambandið, sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins og stofnsáttmála Kjarnorkubandalags Evrópu, sem voru undirrituð í Brussel 9. desember 2011]. ³⁾] ^1)    1)L. 106/2007, fylgiskjal VII. ²⁾L. 8/2004, fylgiskjal VI. ³⁾L. 26/2014, fylgiskjal IX. 

SAMEIGINLEGA EES-NEFNDIN OG EES-RÁÐIÐ.

Í 3. og 4. gr. er ekkert sem beinlínis þarfnast athugasemda en í 5. gr. kemur hins vegar atriði sem þarfnast athygli. Þar segir svo:

„5.gr. Samningsaðilar geta hvenær sem er vakið máls á áhyggjuefnum í sameiginlegu EES-nefndinni eða EES-ráðinu í samræmi við þær aðferðir sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 92. gr. og 2. mgr. 89. gr. eftir því sem við á.“

Með þeim fyrirvara að þetta er það fyrsta sem nefnt er í þessum samning um „Sameiginlegu EES-nefndina og EES-ráðið, er óhjákvæmilegt annað en líta strax í framangreindar tilvísanir og byrjum á 2. mgr. 89. gr. samningsins, en þar segir svo:

89. gr. „2. Samningsaðilar, að því er varðar bandalagið og aðildarríki EB eftir valdsviði viðkomandi, geta tekið mál er valda erfiðleikum upp í EES-ráðinu eftir að hafa rætt þau í sameiginlegu EES-nefndinni, eða geta tekið þau beint upp í EES-ráðinu er mjög brýna nauðsyn ber til.

  3. EES-ráðið setur sér starfsreglur með ákvörðun þar að lútandi.“

EES-ráðið.

„90. gr. 1. EES-ráðið skipa fulltrúar í ráði Evrópubandalaganna og úr framkvæmdastjórn EB ásamt einum fulltrúa ríkisstjórnar hvers EFTA-ríkis.        
   Skipa skal fulltrúa í EES-ráðið í samræmi við þau skilyrði sem mælt verður fyrir um í starfsreglum þess.

2. Ákvarðanir EES-ráðsins skulu teknar með samkomulagi milli bandalagsins annars vegar og EFTA-ríkjanna hins vegar.“         

Enn er hér afar einkennilega tekist á við það að birta sanngjarna skiptingu fulltrúa í EES-ráðið.  Það er nokkuð sérstakt að það er EB sem setur saman textann um samning EB og EFTA, sem hér er til umfjöllunar. Þeir aðilar taka þá ákvörðun að skipa ekki í þær nefndir sem þeir telja nauðsynlegar framgangi ákvæða í samstarfssamningi EB við EFTA. Það skuli því vera fyrsta verk áðurgreindra nefnda að fjalla um hver skuli vera fjöldi fulltrúa sem EFTA-ríkin megi skipa til setu í EES-ráðinu.

EB tilgreinir hins vegar ekki frá fjölda eigin fulltrúa í EES-ráðinu. Þeir tilgreina hins vegar að í ráðið skuli skipað einum fulltrúa ríkisstjórnar hvers EFTA-ríkis. Þarna gætu EFTA-ríkin á þjóðþingum sínum leikið þann leik að kjósa þingmann í EES-ráðið í stað ráðherra.

Í eðli sínu eru þau vinnubrögð og efnistök sem virðast viðhöfð við textagerð þessa samnings, þurfa að skoðast með hliðsjón af óskilyrtri jafnskiptingu fulltrúa beggja samningsaðila. Sem slíkur hlýtur samningurinn að eiga að byggja á jafnvægi milli aðila í ákvarðanatökum.

Hvernig á að koma því við þegar annar aðilinn, nánast tekur sér þau völd sem hann vill hafa, en EFTA-ríkjum naumt skammtað er 3, ríki megi hvert tilnefna 1 fulltrúa hvert ríki.

ÓJAFNVÆGI  MILLI  SAMNINGAÐILA  LJÓST  Í  UPPHAFI.

Strax við upphaf þessarar samningsgerðar varð ljóst að aðildarríki EB voru umtalsvert fleiri en EFTA-ríkin. Ásetningur EB um að verða ráðandi aðili þess samstarfs-samnings sem lagður yrði fram, fyrir EFTA ríkin til samþykktar eða synjunar. Einnig virðist hafa verið ákveðinn frá upphafi, eftir því sem fram kemur í lögunum um að: „EES-ráðið skipa fulltrúar frá ráði Evrópubandalaganna og úr framkvæmdastjórn EB, ásamt einum fulltrúa ríkisstjórnar hvers EFTA-ríkis,“ skulu eiga sæti í EES-ráðinu.

Þarna kemur fram ástæða sem ætla mætti að væri fyrir því að í upphafi samnings eru aðildarríki EB eru talin fram í tvöfaldri eða þrefaldri skráningu vegna:

Efnahagsbandalags Evrópu,

Kola- og stálbandalags Evrópu

og aðildarríkja þessara bandalaga annars vegar

En hins vegar  aðildarríkja Fríverslunarsamtaka Evrópu. 

STÆRÐARMUNUR  SAMNINGSAÐILJA  Á  MIÐJU  ÁRI 2023.

Það stefnir allt að því að nú, á miðju ári 2023, verði aðildarríki ESB 28 með a. m. k. 1 fulltrúa hvert. Hve mörgum fulltrúum ætti að bæta við í EES-ráðið úr ráði Evrópubandalaganna og úr framkvæmdastjórn EB, er ekki gott að vita.Fulltrúar ESB megin við samninginn gætu líklega verið eitthvað yfir 30 talsins.  Hinu megin samningsins væru 3 fulltrúar ETFA í Sameiginlegu EES-nefndinni og álíka hlutfallaskipt í EES-ráðinu.

Þarna er beinlínis sagt að ESB-þing, stjórn eða ráðið sjálft, skipi einn fulltrúa frá hverju ESB ríki í EES-ráðið, auk þess sem fulltrúar komi líka frá framkvæmdastjórn, eins og segir í samningstexta. Þar segir einnig að: Skipa skal fulltrúa í EES-ráðið í samræmi við þau skilyrði sem mælt verður fyrir um í starfsreglum þess.

Engin leiðsögn er gefin um hvernig mælt verður fyrir um slíkt í starfsreglum EES-ráðsins.

Samkvæmt 3. mgr. 89. gr. samningsins er það: „EES-ráðið sem setur sér starfsreglur með ákvörðun þar að lútandi.“

FORSETI EES-ráðsins KOSINN.

Í 91. gr. samningsins er kveðið á um kosningu forseta EES-ráðsins.

„ 91. gr.  1. Fulltrúi ráðs Evrópubandalaganna og ráðherra í ríkisstjórn EFTA-ríkis skulu gegna embætti forseta EES-ráðsins til skiptis sex mánuði í senn.     

2. Forseti EES-ráðsins skal kalla það saman tvisvar á ári. EES-ráðið skal einnig koma saman, þegar aðstæður krefjast, í samræmi við starfsreglur sínar.“

Þarna er enn einn liðurinn sem gera má athugasemdir við jafnvægisþáttinn milli samningsaðilja. Það vantar alveg Skipulagsreglur fyrir EES-ráðið og þeirra er ekki getið í samningnum. Gera má ráð fyrir að í þeim reglum sem settar verði um starf embættis forseta EES-ráðs, verði gætt fulls jafnvægis milli samningsaðilja. Þar sem EFTA, hefur að hámarki þrjá fulltrúa í EES-ráði, en ESB-ríkin nú 28 fulltrúa.

SAMEIGINLEGA EES-NEFNDIN.

Þá er komið að 92. gr. samningsins og komið að:

2. þáttur. Sameiginlega EES-nefndin.  

„92. gr.  1. Sameiginlegu EES-nefndinni er hér með komið á fót. Skal hún tryggja virka framkvæmd samnings þessa. Í þeim tilgangi skal þar skipst á skoðunum og upplýsingum og taka ákvarðanir í þeim málum sem kveðið er á um í samningi þessum.        

2. Samningsaðilar, að því er varðar bandalagið og aðildarríki EB eftir valdsviði viðkomandi, skulu hafa samráð í sameiginlegu EES-nefndinni um öll þau mál á grundvelli samningsins sem valda erfiðleikum og einhver þeirra hefur tekið upp.           
3. Sameiginlega EES-nefndin setur sér starfsreglur með ákvörðun þar að lútandi.

Þessi 92. gr. samningsins um EES svæðið er jafn fjarri eðlilegri skráningu samnings milli tveggja viðskiptablokka og hægt er að hugsa sér. Þarna í upphafi 92. gr. sprettur allt í einu fram nefnd sem:  „Skal hún tryggja virka framkvæmd samnings þessa.“  

 Merkilegt er, miðað við hið þá mikilvægu skyldu hennar að tryggja virka framkvæmd samnings þessa,  skuli hún ekki í upphafi samningsins, hafa komið fram undir liðnum „Markmið og meginreglur“. Ekki hafi verið minnst á þessa Sameiginlegu EES-nefnd, eða meint hlutverk hennar. Reyndar er hlutverk þessarar mikilvægu nefndar enn ekki ljóst. Nefndin á t. d. að setja sér, sýnar eigin starfsreglur, sem enn hafa ekki verið færðar inn í samninginn 30 árum eftir að samningurinn var afgreiddur frá Alþingi Íslendinga. Svo getur náttúrlega verið fullgild skýring á þessu öllu vegna þess að í 2. mgr. 92. gr. er þess getið að: Samningsaðilar, að því er varðar bandalagið og aðildarríki EB eftir valdsviði viðkomandi, skulu hafa samráð í sameiginlegu EES-nefndinni um öll þau mál á grundvelli samningsins sem valda erfiðleikum og einhver þeirra hefur tekið upp.  Þarna lítur nú út fyrir að EFTA-ríkjum komi ekkert við þessi nefnd, í það minnsta er valið að nefna ekki EFTA-ríki þar sem Samningsaðila.   

Sameiginlegu-EES nefndar er þó getið í mörgum lagagreinum, þó nefndin hafi ekki verið kynnt og tilgangur hennar ekki verið skýrður. Ekki hefur verið greint frá fjölda nefndarmanna eða hvernig þeir væru kosnir til starfans. Einnig erumeginreglur í starfsemi nefndarinnar ekki komnar í ljós og því ekki hægt að kynna þær í samningnum, því þar segi að Nefndin eigi sjálf að setja sér starfsreglur.

Í 2. mgr. 92. gr. þessa samnings kemur fram að:  „Samningsaðilar, að því er varðar bandalagið og aðildarríki EB eftir valdsviði viðkomandi, skulu hafa samráð í sameiginlegu EES-nefndinni um öll þau mál á grundvelli samningsins sem valda erfiðleikum og einhver þeirra hefur tekið upp. 

Þetta er óneitanlega nokkuð sérstakt þegar til þess er litið að aðilar að samning þessum eru bara tveir. Annars vegar EB/ESB, með yfirþjóðlega valdsþátt Kola- og stálbandalags, en virðast ekki geta gert upp við sig undir hvaða samheitiríkjasamstaðan skuli ganga til þessa samnings.

Hins vegar eru 3. EFTA-samtök um Fríverslun milli ríkja, sem einungis hafa sameiginlegt viðskiptasamband en ekkert yfirþjóðlegt vald.

Í þessari tilraun til samkomulags er ekki um eiginlegan lagatexta að ræða. Frekar mætti líta á þetta uppkast sem einskonar „minnisblað“ eða starfsreglur fyrir fulltrúa EB/ESB sem jafnvel ætti ekki að vera skráð í samskiptasamning við EFTA.

Í 3. mgr. 92. gr. samningsins segir að:   „Sameiginlega EES-nefndin setur sér starfsreglur með ákvörðun þar að lútandi.“  

Þetta er athyglisvert með tilliti til stærðarmunar samningsaðila. Ekki ætti að vera erfitt að gera sér í hugarlund hvaða hagsmuna verði gætt í þeim starfsreglum sem nefndirnar setja sér en jafnljóst að EFTA-ríkin fá ekki mörgum atriðum komið í gegn, í stöðugum minnihluta.

„93. gr. 1. Sameiginlegu EES-nefndina skipa fulltrúar samningsaðila.   

3. Ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar skulu teknar með samkomulagi milli bandalagsins annars vegar og EFTA-ríkjanna, sem mæla einum rómi, hins vegar. ???

Af þessu má skilja svo að fulltrúar EB bandalagsins í sameiginlegu EES-nefndinni hafi fullt frjálsræði til að tjá sig, en fulltrúum EFTA sé gert að. Ekki mikið jafnræði þarna.

UM  FORMENNSKU  Í SAMEIGINLEGU  EES-nefndinni.

94. gr.1. Fulltrúi bandalagsins, þ.e. framkvæmdastjórnar EB, og fulltrúi eins EFTA-ríkis skulu gegna embætti formanns sameiginlegu EES-nefndarinnar til skiptis sex mánuði í senn.
    
    2. Sameiginlega EES-nefndin skal að öðru jöfnu koma saman að minnsta kosti einu sinni í mánuði til að gegna störfum sínum. Hana má einnig kalla saman að frumkvæði formannsins eða samkvæmt beiðni einhvers samningsaðila í samræmi við starfsreglur hennar.“

Enn virðist hönnuðum þessa samnings mislukkast verulega í jafnræðisstöðu milli samningsaðila. Í 1. mgr. 94. gr. segir að samningsaðilar skiptist á formennsku í EES-nefnd á 6 mánaða fresti, sem skiptist þannig að:  Fulltrúi bandalagsins, þ.e. framkvæmdastjórnar EB, og fulltrúi eins EFTA-ríkis skulu gegna embætti formanns sameiginlegu EES-nefndarinnar til skiptis sex mánuði í senn.  Þarna er ekki jafnræði milli samningsaðila. Undirritaður hefur frá upphafi bent á beinlínis vonlausa stöðu venjulegs samstarfssamnings milli aðila með svo mikinn, eðlis og stærðarmun, þar sem EFTA hefur hvorki -bandalags, eða -sambands afl í tilvist sinni. Þar er einungis um Fríverslunarsamtök að ræða. Sem slík geta samtökin EFTA verið milliliður í viðskiptalegum tengslum hinna sjálfstæðu ríkja sem eiga EFTA samtökin. En þau eru varla hæf sem burðaraðili umfangsmikils samskiptasamnings, eins og þess sem hér er á ferð. Þar kemur til ákvæði úr 2. mgr. 93. gr. sem fulltrúum EFTA er gert skylt að mæla einum rómi.  En ekkert slíkt sagt um EB/ESB aðilann, er ekki um jafnræði að ræða.

Niðurlag.

Þó enn sé eftir að fara í gegnum u. þ. b. 100 greinar af þessum samning er hér komið nokkuð glöggt sýnishorn af því hvernig hugsun hefur legið að baki hjá þeim EB fulltrúum sem sömdu þennan merkilega samningstexta. Vægt til orða tekið er hér um afar sérkennilegan milliríkjasamning að ræða, sem við fyrstu sýn virðist aðallega eiga að snúast um tiltekið frelsi í ferða-, viðskipta- og markaðsmálum,  en engin pólitísk markmið eða einhliða samskipti nefnd.

 Undirritaður hefur hvergi í þessum samning um EES-svæðið, fundið neinar haldbærar skýringar á því að skilgreindur „samstarfs og viðskiptasamningur“ skuli verða að pólitískum eltingaleik, án athugasemda. Það setji fram ýmis spurningamerki um hvaða skilning og ábyrgð þingmenn á Alþingi Íslendinga leggi í það starf sem þeir gegna fyrir þjóðina.

Hvort farið verði yfir þann hluta samningsins sem eftir er, ræst af því hvort þörf verður á frekari krufningu á réttarstöðu EFTA og aðildarríkja þess fríverslunarbandalags.

Í samningstextanum hefur undirritaður ekki fundið neina opnun á að ESB sendi EFTA ríkjum lagabindandi fyrirmæli, sem EFTA ríkjum teljist skylt að innleiða í réttarreglu sinna ríkja. Vel má vera að undirrituðum hafi yfirsést heimildir þar að lútandi, veittar af EFTA ríkjum til stjórnkerfis ESB. Slíkt kemur þá í ljós þegar betur verður rýnt í réttarstöðu og sjálfsforræði  þeirra stjórnarfarslega ólíku ríkja sem EFTA ríkin þrjú eru.

Reykjavík 27. maí 2023

Guðbjörn Jónsson,  fyrrverandi ráðgjafi

 

ÓSAMRÆMI MILLI LAGA UM STJÓRN FISKVEIÐA OG FRAMKVÆMDA FISKVEIÐISTJÓRNUN

TIL ALÞINGIS 2020

ÓSAMRÆMI  MILLI LAGA  UM  STJÓRN  FISKVEIÐA

OG  FRAMKVÆMDA  FISKVEIÐISTJÓRNUN

Í 1. gr. laga nr. 116/2006 segir að: „Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar.“ Hugtakið Íslandsmið, er hvergi skilgreint sem tiltekið hafsvæði. Af þeirri ástæðu mætti reikna með að ef t. d. Mannréttindadómstóll Evrópu MDE, mundi þurfa að skilgreina þetta svæði, yrði það afmarkað af 12 mílna lögsögu þjóðarinnar. Ástæða þess er sú að Íslenska þjóðin telst eigandi allra auðlinda innan 12 mílna lögsögunnar. EN Íslenska þjóðin hefur, samkvæmt samningi við Alþjóða hafréttarráðið AHR, forgangsrétt að nýtingu auðlinda sjávar frá 12 mílna mörkum landhelgi að ytri mörkum 200 sjómílna efnahagslögsögu þjóðarinnar, samkvæmt framangreindum samning  við AHR. Samkvæmt þessum sama samning hefur þjóðin einnig eftirlits og rannsóknarskyldu á umræddu hafsvæði ásamt veiðistjórnun. En eignarréttur þessa umrædda svæðis er  á hendi AHR, sem hefur heimild til að fella samninginn úr gildi ef ekki verður gætt hagkvæmustu langtímanýtingar þeirra auðlina sem nytjaðar eru.

Af þessari ástæðu væri mikilvægt, við hentugt tækifæri, að umorða þessa skilgreiningu um Íslandsmið og setja þess í stað: - Nytjastofna í efnahagslögsögu Íslands. Þar eru 200 mílurnar óumdeild ytri mörk.

Vakin er athygli á því að þó fram komi í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 116/2006, að:

„Til fiskveiðilandhelgi Íslands telst hafsvæðið frá fjöruborði að ytri mörkum efnahagslögsögu Íslands eins og hún er skilgreind í lögum nr. 41 1. júní 1979, um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn.“ 

Hér er sérstök ástæða til að gera sér grein fyrir afar miklum réttindamun, annars vegar innan Landhelgi þjóðarinnar, sem er 12 mílur frá grunnlínum, en svo aftur á móti hvaða réttindi þjóðin hefur innan efnahagslögsögunnar  en utan Landhelgi. Ef þetta atriði kæmi til túlkunar MDE, þykist ég næsta viss um að vegna afar ólíkra heimilda til athafna innan Landhelgi en hins vegar innan efnahagslögsögu, mundi MDE ekki vilja skilgreina eins og gert er í 2. gr. laganna að um eitt lögsögusvæði sé að ræða frá fjöruborði að ytri mörkum efnahagslögsögu.  Þetta þarf að hafa í huga þegar gerðar verða breytingar þar sem svona leiðrétting gæti fallið undir.

Í 3. gr. laga nr. 116/2006 er fjallað um eftir hvaða mælingu skuli meta við veiðistjórnun og eftirlit. Í 1. mgr. 3. gr. kemur afdráttarlaust fram eitt sjónarmið um hvernig skuli mælt. Þar segir, með vísan til tillagna Hafrannsóknarstofnunar að:

„Heimildir til veiða samkvæmt lögum þessum skulu miðast við það magn.“

Áhersla er lögð á þetta hér vegna þess að aftar í lögum um stjórn fiskveiða er vikið frá magni sem samtöluþáttum en gripið til stýringar út frá verðmætum, sem hvergi er að finna í skilgreiningaratriðum laganna, þar sem verið er að stýra því magni sem veitt er úr tilteknum stofni en ekki verðmætum aflans.

Í 2. mgr. 3. gr. laganna er fjallað um við hvaða tímabil:  „Leyfður heildarafli botnfisktegunda skal miðaður við veiðar á 12 mánaða tímabili, frá 1. september ár hvert til 31. ágúst á næsta ári, og nefnist það tímabil fiskveiðiár.“ Og skal það tilkynnt 1. ágúst ár hvert.

Þá segir einnig í 2. mgr. 3. gr. laganna að: „Ráðherra er heimilt innan fiskveiðiársins að auka eða minnka leyfðan heildarafla einstakra botnfisktegunda. Heildarafli annarra tegunda sjávardýra skal ákveðinn með hæfilegum fyrirvara fyrir upphaf viðkomandi vertíðar eða veiðitímabils og er ráðherra heimilt að auka hann eða minnka á meðan vertíð eða veiðitímabil varir.“ 

Þarna er vakin athygli á atriði sem mjög virtir réttarheimspekingar telja útilokað að megi koma fyrir í sömu lögum, hvað þá heldur í sömu lagagrein. Er þar um að ræða heimild sem stangast á við skilgreiningarþætti eða markmið laga.  En það er einmitt það sem gerist þarna. Í upphafi 3. gr. er komið inn á víðtæk grundvallaratriði við stjórnun fiskveiða. Er þar um að ræða hvaða sérþekkingu ráðherra þarf að hafa til að geta beitt stjórnun með reglugerð. Víðtæk sátt varð meðal allra hagsmunaaðila að nytjum sjávarauðlinda að ráðherra hefði á bak við sig við stjórnun fiskveiða, ráðgjöf Hafrannsóknarstofnunar, tillögur til heildarafla komandi fiskveiðiárs, eftir fiskitegundum. Í upphafi 3. gr. segir að: „Ráðherra] ¹⁾ skal, að fengnum tillögum [Hafrannsóknastofnunar], ²⁾ ákveða með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á.“   

Þarna kemur skýrt fram hvað það er sem Alþingi áskilur að sé til staðar og niðurstaða ráðherra byggi á. Ráðherrann SKAL, að fengnum tillögum [Hafrannsóknastofnunar, ákveða heildarafla allra stýrðra fiskitegunda fyrir næsta fiskveiðiár. Í þessu sambandi er það ekkert valkvætt hvort ráðherra hafi tillögur Hafró, til hliðsjónar Hann SKAL hafa þær. Það er tryggingin sem Alþingi setur fyrir heimild til stýringar með reglugerð.  EN, svo kemur strax í 2. mgr. 3. gr. atriði sem gengur þvert á fyrri fyrirmæli Alþingis um að ráðherra SKULI hafa tillögur Hafró að baki ákvarðana sinna. Í 2. mgr. 3. gr. segir um heildaraflann, er ráðherra heimilt að auka hann eða minnka á meðan vertíð eða veiðitímabil varir.“  Þarna er komin tvöföld merking sama atriðis í sömu lagagreinina, sem gerir 3. gr. ómerka ef dæma þarf um úthlutunarreglur aflaheimilda. Réttarheimspekingar vara mjög sterklega við því að láta ekki slíkt henda með mikilvæg lög, sem lögin um stjórn fiskveiða falla örugglega undir.

Í II. kafla laganna er fjallað um Veiðileyfi og aflamark.

Í 4. gr. laganna er fjallað um veiðileyfi. Þar segir í 1. mgr. að: „Almenn veiðileyfi eru tvenns konar, þ. e. veiðileyfi með aflamarki og veiðileyfi með krókaaflamarki.“ Í næsta málslið segir að:„ Á sama fiskveiðiári getur skip aðeins haft eina gerð veiðileyfis.“

 Þá er fjallað um þrjú atriði sem geta valdið því að veiðileyfi í atvinnuskyni falli niður.

Í 2. mgr. er fjallað um stærðarmörk báta sem geta öðlast veiðileyfi með krókaaflamarki. Eru það bátar sem eru styttri en 15 metrar að mestu lengd og minni en 30 brúttótonn. Og óheimilt er að breyta bátum þannig að þeir verði stærri en uppgefin stærðarmörk segja.

 Í 5. gr. laganna er fjallað um veitingu leyfa til veiða í atvinnuskyni koma aðeins til greina þau fiskiskip sem hafa haffærisskírteini og skrásett eru á skipaskrá [Samgöngustofu] ¹⁾ eða sérstaka skrá stofnunarinnar fyrir báta undir 6 metrum. Skulu eigendur þeirra og útgerðir fullnægja skilyrðum til að stunda veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands sem kveðið er á um í lögum um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri og í lögum um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands. 

Þarna í 5. gr. verður Alþingi aftur á sömu mistök og í upphafi, að binda leyfisveitinguna við fiskveiðilandhelgi Íslands. Orðið LANDHELGI, hefur í dómstólaumhverfinu allt aðra merkingu en „efnahagslögsaga“.  Merkingarþáttur hugtaksins LANDHELGI, hefur á alþjóðavísu ystu mörk 12 mílna frá grunnlínupunktum en efnahagslögsagan við ystu mörk 200 sjómílna frá grunnlínupunktum.  Íslenskur dómstóll mundi líklega líta framhjá þeim mistökum sem þarna hafa átt sér stað, en vert að hafa í huga að leiðrétta þetta við fyrsta tækifæri.

Í 6. gr. segir að: „Heimilt er án sérstaks leyfis að stunda fiskveiðar í frístundum til eigin neyslu. Slíkar veiðar er einungis heimilt að stunda með sjóstöng og handfærum án sjálfvirknibúnaðar. Afla sem veiddur er samkvæmt heimild í þessari málsgrein er einungis heimilt að hafa til eigin neyslu og er óheimilt að selja eða fénýta hann á annan hátt. 

Í 2. mgr. 6. gr. segir að: „Ráðherra er heimilt að ákveða árlega að á tilteknum fjölda opinberra sjóstangaveiðimóta teljist afli ekki til aflamarks eða krókaaflamarks, enda sé aflinn einungis fénýttur til að standa straum af kostnaði við mótshaldið.“        Hér er sett inn ákvæði sem ekki verður séð að fullar forsendur séu fyrir. Þarna segir að Ráðherra er heimilt að ákveða. Ekki er getið um hvar þá heimild til ráðherra er að finna. Flokkast þetta sem ófullnægjandi tilvísun, sem ætti að vera auðvelt að leiðrétta, EF umrædd heimild er til staðar.

Í 3. mgr. 6. gr. segir að: „Aðilum sem reka ferðaþjónustu og hyggjast nýta við þann rekstur báta til frístundaveiða er skylt að sækja um sérstakt leyfi til Fiskistofu fyrir hvern bát sem nota skal í því skyni. Einungis er heimilt að veita leyfi til frístundaveiða aðilum sem fengið hafa leyfi sem Ferðamálastofa gefur út með stoð í 8. gr. laga nr. 73/2005, um skipan ferðamála. Einungis er heimilt að stunda veiðar með sjóstöng og handfærum án sjálfvirknibúnaðar á þeim bátum sem leyfi fá samkvæmt þessari grein.

Þarna er komið inná allt aðra starfsemi, sem í raun á ekki heima í lögum um fiskveiðar í atvinnuskini, heldur falli undir ákveðna grein ferðaþjónustu, eins og ég benti á á sínum tíma þegar þessar frístundaveiðar voru að hefjast, án þess að starfseminni hefði verið fundinn eðlilegur farvegur. Ljóst var að frístundabátum var ekki ætlað að uppfylla sömu skyldur og minni bátum í krókakerfinu. Af þeirri ástæðu gat sú sportveiði sem þarna var verið að skipuleggja ekki átt samleið með minni bátum og í raun hentugast að þeirra lagagrunnur væri í lagaumhverfi ferðaþjónustunnar.

Einnig má benda á að í lögum um stjórn fiskveiða nr. 116/2006 kemur skýrt fram í 4. gr. að almenn veiðileyfi eru einungis tvennskonar. Er þar um að ræða veiðileyfi með aflamarki (kvóta), og síðan veiðileyfi með krókaaflamaraki (krókakvóta). Fleiri útfærslum hefur ekki verið bætt við núgildandi lög um stjórn fiskveiða, sem sýnir afar mikið tómlæti af hálfu löggjafans við að skilgreina lagaumhverfi frístundaveiði þar sem hún á í raun heima. Það getur ekki gengið til frambúðar að starfsemi frístundaveiði, sem lýtur allt öðrum lögmálum og lagaboðum en gerðar eru til hliðstæðrar starfsemi t. d. krókaveiðibáta.

Ef ætlun væri að hafa frístundaveiði áfram innan þess lagaramma sem hér er til umfjöllunar, væri nauðsynlegt að breyta 4. gr. laganna og fjölga þeim greiningaflokkum sem lögin nái yfir. Meðan lögin ná einungis yfir þau tvö svið sem nú eru tilgreind, þ. e. veiðileyfi í aflamarki og hins vegar veiðileyfi í krókaaflamarki er frístundaveiði í raun ekki innan sömu reglna, sem sjá má af því að starfsemi frístundabáta lýtur öðrum reglum hvað varðar réttindi til skipstjórnar og vélstjórnar, auk þess sem meðferð afla og öflun veiðiréttinda er með allt öðrum hætti en  viðgegnst hjá bátum sem lögin um stjórn fiskveiða nær yfir.

Í 4. mgr. 6. gr. er fjallað um tvennskonar leyfa til frístundaveiða.   Þar sem ekki eru áform um að taka afstöðu til þeirra veiða, alla vega að sinni, eru engar athugasemdir settar við 4. mgr. 6. gr.

Þá er komið að 5. mgr. 6. gr., þar sem fjallað er um afar athyglisverð atriði. Lítum á dæmi:

„Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir skv. 5. mgr. 8. gr. í óslægðum botnfiski], ²⁾ sem gegn greiðslu gjalds er heimilt að ráðstafa til skipa sem hafa leyfi til frístundaveiða skv. 2. tölulið 4. mgr. vegna afla sem er fenginn við frístundaveiðar. Verð á aflaheimildum skal vera 80% af meðalverði í viðskiptum með aflamark, sem birt er á vef Fiskistofu, í lok dags daginn áður en viðskipti fara fram og skal það greitt Fiskistofu fyrir úthlutun.Þessar heimildir miðast við óslægðan afla og skulu dragast frá þeim heildarafla sem veiða má á hverju tímabili, sbr. 3. gr. Ráðherra kveður nánar á um úthlutun aflaheimilda þessara í reglugerð. ³⁾ [Tekjur af aflaheimildum þessum skulu renna í ríkissjóð. Ráðherra skal á grundvelli fjárheimildar í fjárlögum ákvarða fjárveitingu til rannsóknasjóðs til að auka verðmæti sjávarfangs.“

Þessi 5. mgr. 6. gr. er einkar Íslensk að því er varðar ruglingslega framsetningu sem veldur tilvísun í ákvæði sem koma síðar í lögunum og eru því á þessum tímapunkti ókunn lesandanum. Í þeirri von að hjálpa fólki að skilja skoðum við þessa málsgrein í bútum. Lítum á upphafið þar segir að: „Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir skv. 5. mgr. 8. gr. í óslægðum botnfiski. Hvað segir í 5. mgr. 8. gr.? Þar segir að:

 „5) [Því aflamagni sem dregið er frá heildarafla í hverri tegund skv. 3. mgr. skal varið til að mæta áföllum skv. 1. tölulið 1. mgr. 10. gr., til stuðnings byggðarlögum skv. 2. tölulið 1. mgr. 10. gr., til línuívilnunar skv. 8. mgr. 11. gr., til strandveiða skv. 6. gr. a, til veiða sem eru taldar í 6. gr. og til annarra tímabundinna ráðstafana samkvæmt lögum þessum.“  Og þeir sem lesa þetta er náttúrlega með það á tæru nú hvað var verið að meina með því sem sagt var í upphafi 5. mgr.  6. gr. hér á undan? Nú er það ekki alveg ljóst. Nei þetta er líklega eitt af sérkennilegri metasöfnun í Íslenskri lagasetningu að þar virðist kappkostað að hafa þau eins ruglingsleg og óskýr, svo að helst enginn átti sig á hvað er verið að segja. Lítum nánar á. Þarna er vísað í 1. mgr. 10. gr. Sjáum hvað stendur þar:

„10. gr.  Á hverju fiskveiðiári er ráðherra heimilt að ráðstafa aflamagni í óslægðum botnfiski skv. 5. mgr. 8. gr. sem hér segir:“  Á eftir þessu kemur langur listi yfir allskonar verkefni í samráði við Byggðastofnun, og til minni byggðarlaga vegna samdráttar í sjávarútvegi, einnig byggðarlaga sem orðið hafa fyrir óvæntri skerðingu heildaraflaheimilda. Upptalningunni lýkur með þessu: „Heimilt er að ráðstafa aflaheimildum samkvæmt þessum lið til allt að þriggja ára í senn.“

„Aflaheimildir samkvæmt þessari grein skulu dregnar frá leyfðum heildarafla þessara tegunda áður en honum er skipt á grundvelli aflahlutdeilda.“

Þrátt fyrir allar þessar krókaleiðir er lesandi laganna algjörlega jafn langt frá nothæfum skilningi á því sem sagt var í upphafi 5. mgr. 6. gr. laganna. 5. mgr. 8. gr. upplýsti nákvæmlega ekkert um hlutfallstölur eða aflamagn sem dragast munu frá heildarúthlutun aflaheimilda vegna þeirra aflaheimilda sem ráðherra hafi til ráðstöfunar samkv. flækjunni sem upp er talin í lagatexta. En lítum nánar á framhaldið í 5. mgr. 6. gr.  þar sem ráðherra skal á hverju ári hafa aflaheimildir til ráðstöfunar, en til hvaða aðila eiga þessar aflaheimildir að koma? Jú það stendur þarna í textanum að ráðherra skal ráðstafa þeim til: „skipa sem hafa leyfi til frístundaveiða skv. 2. tölulið  4. mgr.“  En hann á ekki bara sí svona að úthluta aflaheimildum til þeirra.  Þeir eiga að fá aflaheimildirnar: „gegn greiðslu gjalds er heimilt að ráðstafa til skipa sem hafa leyfi til frístundaveiða skv. 2. tölulið 4. mgr. vegna afla sem er fenginn við frístundaveiðar.“

Í Stjórnarskrá okkar er afar mikilvægt atriði þar sem segir að: allir skuli vera jafnir fyrir lögunum. Þannig er upphaf 65. gr. stjórnarskrár.  Ég velti þessu hér upp vegna þess sem fram kemur í 5. mgr. 6. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, en þar er greint frá því, eins og fram kemur hér að framan, að bátar geti fengið úthlutað aflaheimildum til frístundaveiða, gegn greiðslu gjalds sem greitt verði til Fiskistofu. Og í framangreindri 5. mgr. 6. gr.  lagaum fiskveiðistjórnun segir eftirfarandi um hvernig gjaldið skuli fundið út:

„Verð á aflaheimildum skal vera 80% af meðalverði í viðskiptum með aflamark, sem birt er á vef Fiskistofu, í lok dags daginn áður en viðskipti fara fram og skal það greitt Fiskistofu fyrir úthlutun.“ Þessar heimildir miðast við óslægðan afla og skulu dragast frá þeim heildarafla sem veiða má á hverju tímabili, sbr. 3. gr. Ráðherra kveður nánar á um úthlutun aflaheimilda þessara í reglugerð. ³⁾ [Tekjur af aflaheimildum þessum skulu renna í ríkissjóð.

Í málsgreinum 6 til 10 í 6. gr. laganna er eingöngu fjallað um frístundaveiði, svo ég sleppi þeim hluta að þessu sinni.

Virðingarfyllst

Guðbjörn Jónsson

Hafa þeir eignarrétt á kvótanum?

Jóhann J. Ólafsson skrifar grein í Morgunblaðið þ. 18. mars 2010, undir heitinu “Kjarninn undir yfirborði kvótaumræðunnar”.  Meginefni greinarinnar gengur út á að færa rök fyrir því að aflaheimildir séu varanleg eignnúverandi handhafa þeirra og að breytingar þar frá geti kallað á miklar skaðabótakröfur á hendur ríkissjóði.

Til stuðnings áliti sínu vitnar hann til álita og greinaskrifa nokkurra fræðimanna. Þar á meðal til álitsgerðar Guðrúnar Gauksdóttur, lagaprófessors og blaðagreinar hennar um sama efni í afmælisriti Guðrúnar Erlendsdóttur, hæstaréttardómara.

Bæði þessi ritverk Guðrúnar Gauksdóttur, lagaprófessors eru vel rituð og góðar heimildir, svo langt sem þær ná. Á þeim er þó einn alvarlegur annmarki, líkt og er um skrif fleiri fræðimanna, sem hún vísar til. Annmarkinn er sá, að hvergi er vísað til lagaheimilda, eða annarra heimilda, um að þau skip og þær útgerðir sem nú hafa aflaheimildirnar, hafi með lögformlegum hætti fengið þær til framtíðar varðveislu eða eignar.

Rökstuðningur lagaprófessorsins byrjar frá þeim grunni að núverandi handhafar aflaheimilda, hafi varanlegan umráðrétt þeirrar hlutdeildar sem úthlutun þeirra byggir á. En fyrir þeirri staðhæfingu eru ekki færð nein rök.

Þó hlutverk fræðimannsins í opinberri umræðu sé einn af hornsteinum upplýstrar umræðu í lýðræðissamfélagi, getur það hlutverk einnig orðið einn erfiðasti myllusteinn sannleikans, sé fræðimaðurinn ekki fullkomlega sannur og heiðarlegur í þeim grunni sem hann byggir á.

Styrkur fræðimannsins liggur í faglegri nálgun og vísindalegri aðferðafræði en jafnframt ber honum skylda til að kryfja og rökstyðja þann grundvöll sem álit hans byggir á, svo enginn vafi leiki á að álitið sé byggt á fullkomlega löglegum og sönnum heimildum. Vilji hann deila niðurstöðum sínum með öðrum, eða leggja þær fram sem grundvöll til lýðræðislegrar umræðu, mun hann kynna niðurstöður sínar og leggja þær fram til skoðunar, umræðu og gagnrýni, líkt og þeir fræðimenn gerðu sem hér er vísað til.

Hvaða forsendur fræðimanna eru svo veikar að niðurstöður þeirra birta ekki hinn djúpa sannleika þess máls sem þeir fjalla um? Það eru þær forsendur sem lúta að lögformlegum yfirráðum yfir þeim auðlindum sem hér er fjallað um. Engin fræðimaður hefur enn lagt fram lagaforsendur fyrir því að Alþingi hafi afsalað eignar- eða yfirráðafrétti þjóðarinnar, yfir auðlindum hafsins innan efnahagslögsögunnar, í hendur tiltekinna skipa eða útvegsmanna.

Í lögum um landhelgi og efnahagslögsögu Íslands, nr. 41/1979, segir svo í upphafi 4. gr.  (áhersluletur frá G. J.)

“4. gr. Innan efnahagslögsögunnar hefur Ísland:

1. fullveldisrétt að því er varðar rannsóknir, hagnýtingu, verndun og stjórnun auðlinda, lífrænna og ólífrænna, á hafsbotni og í honum, í hafinu yfir honum svo og aðrar athafnir varðandi efnahagslega nýtingu og rannsóknir innan svæðisins, svo sem framleiðslu orku frá sjávarföllum, straumum og vindi,.....”

Ótvírætt kemur þarna fram að Alþingi Íslands hefur á hendi allt vald varðandi hagnýtingu, verndun og stjórnun auðlinda, innan efnahagslögsögunnar og fer að öllu leyti með það vald, þar til það sjálft afsalar því til einhvers annars.

Alla jafnan má í 1. gr. laga, merkja grundvallartilgang lagabálksins. Þannig er og með 1. gr. laga um stjórnun fiskveiða í efnahagslögsögu Íslands. Þar segir eftirfarandi:    (Áhersluletur G. J.)

“1. gr. Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laga þessara er að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.”

Eins og sjá má þarna, staðfestir Alþingi í upphafi þessarar lagasetningar að nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar.  Ef ætlun Alþingis hefði verið að hleypa að einhverjum efasemdum um forræði nytjastofnanna, hefði þessi umrædda staðhæfing verið sett fram með öðrum hætti.

Meginmarkmið lagasetningar um fiskveiðistjórnun er sögð vera til að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofnanna og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu.  Færa má fram afar gild rök fyrir því að ekki hafi verið gætt sjónarmiða um hagkvæmni í veiðum, virðisaukningu þess afla sem dregin var úr sjó og atvinnusköpunar í dreifðum byggðum landsins, sem greinilega eru meginmarkmið setningar laganna um stjórn fiskveiða.

Þörfin sem skapaðist til takmörkunar veiða í fiskveiðilögsögunni, var vegna minnkandi fiskgengdar á hefðbundnum veiðisvæðum okkar. Helstu vísbendingar sem sýnilegar voru, um að afkoma lífríkis nytjastofnanna ætti í vök að verjast, mátti greina á minnkandi holdarfari fisksins sem dregin var úr sjó, auk vaxandi tilfella þar sem fiskur var með selskít í maganum auk vaxandi hringormamyndunar. Allt benti til þess að æti vantaði fyrir fiskinn.

Var eitthvað í umgengni okkar við lífríki nytjastofna efnahagslögsögu okkar sem gæti verið ástæða, eða áhrifavaldur í þeim breytingum sem þarna voru greinilega að verða?  Þegar grannt er skoðað má líklega sjá nokkur atriði, þar sem við höfðum neikvæð áhrif á lífríkið.

Við gengum það hart fram í síldveiðum að síldargöngur hurfu frá landinu. Þar fór ekki einungis síldin. Líklega fór hún vegna þess að ætið sem hún elti, fór aðrar gönguleiðir. Hugsanlega vegna skilyrða í hafinu, og/eða vegna sívaxandi áreitis frá síldveiðibátum og nótum þeirra.

Þegar síldin var farin, var aukin áhersla lögð á veiði loðnu. Hún var þekkt sem uppistaða í fæðu þorsksins og annarra nytjastofna. Þegar megnið af þeim stofni var veitt, á ári hverju, byrjaði fiskurinn líka fyrir alvöru að horast.

Síðan verða breytingar á útgerðarháttum okkar. Togurum fer hratt fjölgandi, auk þess sem þeir stækkuðu líka mikið. Veiðarfæri þeirra verða stærri og þyngri, auk þess sem flottrollið kemur til sögunnar. Í þessum nýju skipum voru líka öflugri fiskileitartæki, þannig að auðveldara varð að finna hinar fækkandi fiskitorfur og ná þeim í veiðafærin.

Á þessum tíma varð einnig umtalsverð breyting á samsetningu fiskiskipaflota okkar. Hefðbundnir vertíðarbátar, sem aðallega veiddu með kyrrstæðum veiðarfærum, voru rændir aflaheimildum sínum og þær fluttar yfir til togskipanna. Á ótrúlega fáum árum þurrkaðist nánast út skipastóll kyrrstæðra veiðarfæra, og meginhluti heildaraflans var nú tekinn með þungum og lífríkisskemmandi togveiðarfærum.

Á þessum tíma gerðu útvegsmenn engar kröfur til eignarréttar á aflaheimildunum. Þeir gerðu hins vegar háværar kröfur á hendur ríkissjóði, að standa betur að fiskirannsóknum, leggja meiri peninga og mannafla í rannsóknir, auk þess að eflt væri stórlega eftirlit með fiskibátum grunnslóða, svo þeir væru ekki að svindla á kerfinu.

Þeir höfðu hins vegar  engan áhuga á að eftirlitið með togurunum yrði eflt með því að auka mannafla og úthald Landhelgisgæslunnar, svo togarar sættu einnig ófyrirséðu og óvæntu eftirliti. Nei slíkt fannst þeim ekki við hæfi. Betra væri að þeir tækju bara eftirlitsmann um borð, sem fylgdist með veiðunum. Þannig kom eftirlitið þeim aldrei að óvörum.

Það er sama hvort skoðað er síðastliðið 25 ára tímabil fiskveiðistjórnunar, eða 25 ára tímabilið þar á undan, að meginþorri útvegsmanna og skipstjóra umgangast nytjastofna sjávar fyrst og fremst út frá sjónarmiði eiginhagsmuna, en ekki út frá hagsmunum þjóðarheildarinnar.

Hver fyrir sig, kepptist við að ná til sín sem mestu af því sem hægt var að ná. Veiðiaðferðir, eða þau heildarverðmæti sem hægt væri að skapa úr því sem drepið var og er, vék og víkur yfirleitt enn fyrir hagsmunum hvers skips, hverrar áhafnar, hverju sinni. Lítið er talað um hvert tap þjóðarbúsins sé af þessari græðgi, sem og af slæmri umgengni um nytjastofnana.

Í fæstum tilfellum fellur í líkan farveg, umgengni útvegsmanna og skipstjóra um varanlega eignir sínar og verðmæti í landi, miðað við vandvirkni þeirra við nýtingu og verðmætasköpun úr auðlindum nytjastofna sjávar. Ég vek athygli á að ég alhæfi ekki, því ég þekki til manna sem hafa glöggt auga fyrir snyrtimennsku í umgengni um nytjastofnana, þó þeir aðilar séu afar fáir af allri heildinni.

Þegar ítarlega er skoðað, má glöggt sjá að almenn umgengni útvegsmanna og skipstjóra um auðlind nytjastofna sjávar, hefur ekki verið með þeim hætti að þeir væru að umgangast sitt eigið forðabúr framtíðartekna. Fram til þessa hefur umgengnin einkennst af þeim hroka, að þeim sé heimilt að drepa allt sem á vegi þeirra verður, en nýta einungis verðmætustu bitana, hverju sinni. Öðru er hent, þar sem það passar ekki í pakkningar eða vinnslulínur, án tillits til þeirra gjaldeyristekna sem það gæti skapað, væri það flutt í land.

Á sama tíma og þessir blessuðu menn sýna af sér framangreinda hegðun, gera þeir háværar kröfur um að teljast eigendur aflaheimildanna. Eignarréttarskyldur gera þeir hins vegar engar gagnvart sjálfum sér, eða þjóðinni. Þeir ætla sér ekki að bera kostnaðinn af rannsóknum, eftirliti með lífríki eða veiðum á fiskimiðunum. Þeir hafa ekki enn opinberað á hvaða grundvelli þeir gera eignarréttarkröfur sínar, því hvergi er í lögum vikið að forræði þeirra yfir aflaheimildum úr auðlindinni.

Í ljósi alls þess ábyrgðarleysis sem útvegsmenn og skipstjórar hafa sýnt af sér, í umgengni við mikilvægustu nytjastofna þjóðar-auðlindarinnar, verður ekki betur séð en afar djúpstæð og mikilvæg varnaðarhyggja felist að baki þriðju málsgrein 1. gr. laganna um fiskveiðistjórnun, þar sem segir svo: „Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.“ 

Með því að undirstrika, með þeim hætti sem þarna er gert, eignarrétt og forræði þjóðarinnar yfir aflaheimildunum, er tekin af öll tvímæli um að úthlutun veiðiréttar er einungis nýtingaréttur, til eins árs í senn, án alls varanleika eða óbreytileika þess magns sem til úthlutunar verði.

Til undirstrikunar öllu þessu er svo afar skýrt ákvæði 40 gr. stjórnarskrár, en þar segir svo:  (Áhersluletur G. J.)

“Engan skatt má á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Ekki má heldur taka lán, er skuldbindi ríkið, né selja eða með öðru móti láta af hendi neina af fasteignum landsins né afnotarétt þeirra nema samkvæmt lagaheimild.”

Í ljósi þess að nytjastofnar fiskveiðilögsögu okkar eru, með skynsamlegri nýtingu sjálfbær auðlind, sem stendur undir verulegum hluta gjaldeyristekna þjóðarinnar, verður ekki hjá því komist að líta á þessa auðlind sem varanlega fasteign landsins (þjóðarinnar), sem falli undir 40. gr. stjórnarskrár.

Af þessum ástæðum, sem og þeim að sjósókn og útgerð fiskiskips, flokkast undir almenna atvinnusköpun, sem þó er háð fjöldatakmörkunum, er alveg ljóst að einstök skip eða einstakir útvegsmenn geta ekki, án beinnar lagasetningar frá Alþingi, orðið FYRIRFRAM lögformlegir eigendur einhverrar tiltekinnar hlutdeildar í aflaheimildum þjóðar-auðlindarinnar. Engin slík lög hafa enn verið sett á Alþingi.

Þá er að síðustu rétt að líta til þess hvort ráðherra gæti hafa haft heimild til að gera samninga við útvegsmenn um að þeir ættu einhvern varanlegan forgangsrétt að úthlutun aflaheimilda. Slíkt hefur heyrst, þó það hafi aldrei verið staðfest með óyggjandi hætti.

Um slíkt er það að segja að útvegsmenn telja sig hafa forgangsrétt byggðan á ákvæðum fyrstu laganna um stjórn fiskveiða, sem samþykkt voru á 106. löggjafarþingi árið 1983.  EKKERT ákvæði er í fyrstu lögunum um bindingu aflaheimilda við skip sem gerð voru út á ákveðnu árabili. Fyrstu lögin sem takmörkuðu aðgang að nytjastofnum okkar, innihéldu breytingar á 10. - 13. – 14. og 18. greinum laga nr. 81/1976 um stjórn veiða í fiskveiðilandhelgi Íslands.

Hins vegar var fylgiskjal með þessu fyrsta frumvarpi sem lagt var fram um fiskveiðistjórnun. Þar var tilgreind einskonar þjóðarsátt, sem náðst hafði milli hagsmunaaðila, á Fiskiþingi  árið 1983, um ýmsa mikilvægustu þætti fiskveiðistjórnunar.  Lítum hér á fyrstu 5  liði þess samkomulags sem þarna var gert, og var lagt til grundvallar lagasetningar um almenna fiskveiðistjórnun.

“Fylgiskjal

Á 42. Fiskiþingi 1983 var samþykkt gerð um stjórnun fiskveiða, sem fylgir hér með. Ef breyta á stjórnun fiskveiða í þá átt sem þar er lagt til er ljóst að breyta verður núgildandi lögum.

42. Fiskiþing samþykkir að stjórnun fiskveiða á árinu 1984 verði með eftirfarandi hætti:
43. Við ákvörðun um hámarksafla einstakra fiskitegunda á árinu 1984 verði þess gætt, að fiskistofnarnir vaxi til aukinna veiðimöguleika í framtíðinni.
44. Allar veiðar verði leyfisbundnar.
45. Kvótaskipting verði á öllum aðalfiskitegundum á öll skip yfir 12 brúttórúmlestum, en sameiginlegur heildarkóti á skip undir 12 rúmlestum og minni.
46. Aflamagn síðustu þriggja ára verði lagt til grundvallar við skiptingu aflakvóta milli skipa.

Við úthlutun veiðikvóta til báta sem hafa sérstök leyfi til veiða skelfisktegunda, loðnu og síldar verði tekið tillit til heildaraflaverðmætis, miðað við samskonar skip á almennum fiskveiðum.

Öllum frávikum, sem gerir kvótaskiptingu óeðlilega fyrir einstök skip verði vísað til ráðgjafanefndar  sbr. 9. lið.

5. Úthlutun aflakvóta verði til eins árs í senn. Heimild verði gefin til þess að flytja úthlutaðan aflakvóta á milli skipa.”

Eins og sjá má af því sem þarna var sett á blað, voru menn vel meðvitaðir um að þó þau lög sem þarna var verið að setja, giltu einungis til ársloka 1984 og féllu þá úr gildi, yrðu áfram í gildi þær grundvallarreglur sem aðilar kæmu sér saman um. Því var orðavalið haft með þeim hætti að ártöl spiluðu þar engin hlutverk, samanber upphaf 4 liðar, þar sem segir að   Aflamagn síðustu þriggja ára verði lagt til grundvallar við skiptingu aflakvóta milli skipa.

Hér hefur verið sýnt fram á að í fyrstu lögunum um fiskveiðistjórnun var hvergi minnst á sérstaka réttarstöðu tiltekinna útgerða umfram aðrar. Fyrstu lögin giltu einungis til ársloka 1984 og féllu þá úr gildi. Sama er að segja um þau lög sem samþykkt voru vegna fiskveiðistjórnunar árið 1985. þar var hvergi vikið að sérréttindum einstakra útgerða eða skipa, sem gæti flokkast sem eignaígildi. Þessi lög giltu einungis til ársloka 1985 og féllu þá úr gildi.

Þá tóku við lög er giltu fyrir fiskveiðistjórnun áranna 1986 og 1987. Í þeim lögum var ekki heldur nein ákvæði sem gætu gefið einstökum útgerðum sérréttindi umfram aðrar sem veiðar höfðu stundað. Lög þessi giltu til ársloka 1987 og féllu þá úr gildi.

Tóku þá við lög um fiskveiðistjórnun fyrir árin 1988, 1989 og 1990. Í þeim lögum er ekki heldur nein ákvæði um sérréttindi tiltekinna útgerða. Þetta er rakið hér vegna lífseigrar sögu um að einungis skip sem stunduðu veiðar árin 1981 til 1983 ættu réttinn til úthlutunar aflaheimilda, sem þannig flokkaðist sem varanleg hlutdeild þessara skipa í heildarkvótanum.  Þetta á ekki við nein rök að styðjast, eins og glöggt kemur fram í 6. gr. laga nr. 3/1988, um stjórn fiskveiðar 1988 – 1990. Þar segir eftirfarandi:

“Við úthlutun aflamarks skv. 5. gr. skal leggja til grundvallar úthlutun fyrir árið 1987 eins og hún var ákveðin samkvæmt reglugerð nr. 518 22. desember 1986, um stjórn botnfiskveiða 1987, þó með hlutfallslegum breytingum sem leiðir af breyttu heildaraflamarki milli ára, sbr. 2. gr., og að teknu tilliti til ákvæða 11. gr.

      Skip sem eigendaskipti urðu að á árinu 1986 eða 1987 eiga kost á botnfiskleyfi með aflamarki skv. 1. mgr. með þeirri takmörkun sem leiðir af 2. mgr. 14. gr.”

Eins og þarna er sýnt fram á, var í ársbyrjun 1988 ekki um að ræða sérstakan eignarrétt þeirra skipa og útgerða sem stunduðu veiðar á árunum 1981 til 1983, á því aflamarki sem úthlutað var fyrir árið 1988. Þá var í gildi í lögum, að úthluta mætti NÝRRI AFLAHLUTDEILD til skipa sem skipt höfðu um eigendur á árunum 1986 og 1987, án þess að aflamark fylgdi þeim við söluna.

Hvaða takmörkun er það sem felst í 2. mgr. 14. gr.?  Þarna er verið að stíga fyrstu skrefin í að skilja aflaheimildirnar eftir hjá útgerðinni sem átti skipið, þó það sé selt til nýrra aðila. Eins og fram kemur í 2. mgr. 6. gr., hér að framan, geta þeir sem keyptu skip á árunum 1986 og 1987, án þess að aflamark fylgdi þeim, fengið úthlutað nýju aflamarki fyrir skipið. Annmarki 14. gr. var sá að slíkt aflamark gat ekki orðið hærra en meðaltal sama skipaflokks á sama svæði.

Var Alþingi þarna að opna fyrir mögulega verðmætaskráningu aflaheimilda, sem auka mundi eignavirði og söluvirði skipa? Hvað skyldu skýringar frumvarpsins, með einstökum lagagreinum, segja um það sem fram kemur í 2. mgr. 14. gr. Þar segir eftirfarandi:   (Áhersluletur G. J.)

“Í 2. mgr. þessarar greinar er lagt til að nýrri skipan verði komið á þegar eigendaskipti verða á skipi. Í gildandi lögum segir að við eigendaskipti á skipi skuli næsta ár á eftir úthluta skipinu botnfiskleyfi með sóknarmarki.  Í frumvarpi þessu er lagt til að seljendur og kaupendur geti komið sér saman um hvort og þá að hve miklu leyti veiðiheimildirnar fylgi fiskiskipinu. Þó er sú takmörkun hér gerð á að aldrei fylgir skipi hærra aflamark en sem nemur meðalaflamarki sambærilegra skipa í sama flokki og á sama veiðisvæði. Gert er ráð fyrir að samráðsnefnd meti þessi atriði. Telja verður þessa takmörkun eðlilega því ella er aflareynsla viðkomandi skips orðinn hluti af söluverðinu.”  

Þarna koma athyglisverðir þættir fram, sem eru í beinni þversögn við það sem útvegsmenn og handbendi þeirra halda fram. Þeir hafa haldið því fram að einungis þær útgerðir sem gerðu út skip á árunum 1981 til 1983 ættu rétt á úthlutun aflamarks. Þarna sést að slík var raunin ekki því: Í gildandi lögum segir að við eigendaskipti á skipi skuli næsta ár á eftir úthluta skipinu botnfiskleyfi með sóknarmarki.

Þarna sést að þegar t. d. útgerðaraðili selur skip, sem hann átti og gerði út á árunum 1981 til 1983, til aðila sem ekkert skip átti á þessum árum, fær skipið rétt til að ávinna sér aflareynslu hjá hinum nýja eiganda, án þess að vera háð velvilja eða verðlagningu einhverra “meintra eigenda” aflamarksins.

Þá sést einnig á framangreindri umsögn um 2. mgr. 14. gr., að á þessum tíma hafi sjávarútvegsráðuneytinu verið mjög andsnúin sú hugsun að aflakvóti eða aflamark reiknaðist til verðgildisauka fyrir skip eða útgerðir. Það sést greinilega á umsögninni, þar sem segir: „Telja verður þessa takmörkun eðlilega því ella er aflareynsla viðkomandi skips orðinn hluti af söluverðinu.“

Eins og hér hefur verið rakið, er augljóst að Alþingi hafði aldrei ljáð máls á því, fram til ársloka 1990, að aflamark væri eingöngu úthlutað til útvegsmanna sem gerðu út skipa á árunum 1981 til 1983.  Hér hefur en fremur verið bent á að fram til ársloka 1990, var Alþingi algjörlega mótfallið því að aflamark eða aflakvóti eignfærðist eða yrði á nokkurn hátt til verðmætisaukningar skipa. Hvort lögmæt breyting varð á þessari afstöðu Alþingis, eftir 1990, verður skoðað síðar.

En er þá sá möguleiki fyrir hendi að sjávarútvegsráðherra hafi geta gert sérstakt og bindandi samkomulag við útvegsmenn, um aðra tilhögun úthlutunarreglna en samþykkt var á Alþingi?  Lítum á hvað Ríkisendurskoðandi hefur um sambærilegt mál að segja, þar sem einkaaðili taldi sig hafa gert samkomulag við ráðherra um vatnsréttindi, sem voru í eigu þjóðarinnar.  Í því samhengi segir í skýrslu Ríkisendurskoðunar:  (Áhersluletur G. J.)

“Skilyrði fyrir ráðstöfun ríkiseigna er víðar að finna í löggjöfinni en í framangreindu ákvæði 40. gr. stjórnarskrár. Helstu fyrirmælin hér að lútandi er að finna í fjárreiðulögum nr. 88/1997. Rifja má upp að eitt af markmiðunum, sem bjuggu að baki þessum lögum, var að undirstrika fjárstjórnarvald Alþingis, sbr. einkum 40. og 41. gr. stjórnarskrárinnar, og efla eftirlit og aðhald löggjafans með framkvæmdavaldinu og ráðstöfun þess á fjármunum ríkisins. Í samræmi við þessi markmið er í 29. gr. þeirra mælt fyrir hvernig standa skuli að ráðstöfun þeirra eigna ríkisins, sem eru á forræði ríkisaðila í A-hluta ríkisreiknings. Samkvæmt 1. mgr. þessarar greinar skulu ríkisaðilar í A-hluta ríkisreiknings hverju sinni afla heimilda í lögum til að kaupa, selja, skipta eða leigja til langs tíma fasteignir, eignarhluta í félögum, skip, flugvélar, söfn og safnhluta, sem hafa að geyma menningarverðmæti, og aðrar eignir, sem verulegt verðgildi hafa. Í athugasemdum við þessa grein í frumvarpi að fjárreiðulögum sagði m.a. að með lögum í þessu samhengi sé átt við almenn lög, fjárlög eða fjáraukalög. Jafnframt er tekið fram að leiga til langs tíma miðist við samning til lengri tíma en árs. Þá segir svo orðrétt í athugasemdunum: „Með þessu er reynt að tryggja að hvorki sala á veigameiri eignum ríkisins né kaup, skipti eða leiga á slíkum eignum geti átt sér stað nema Alþingi samþykki viðskiptin fyrir fram. Liggi slík heimild ekki fyrir verður að semja um viðskiptin með fyrirvara um samþykki Alþingis. Þó slíkur fyrirvari sé ekki gerður í einstökum samningum breytir það engu um það að samningurinn er ekki bindandi fyrir ríkið nema Alþingi veiti samþykki sitt fyrir honum. Heimildir framkvæmdarvaldsins til ráðstöfunar eigna eru gerðar nokkru þrengri en núgildandi lög kveða á um.“”

 Hér skal áréttað að ráðherrar, ráðuneyti og undirstofnanir þeirra, eru að þessu leyti ríkisaðilar í A-hluta ríkisreiknings, eins og segir hér að framan í álitsgerð Ríkisendurskoðunar. Það er því ekki á valdssviði ráðherra að haga ráðstöfun ríkiseigna (þjóðareigna) með öðrum hætti en þeim sem Alþingi hefur ákvarðað, þó honum sé fengið vald til útfærslu framkvæmdarinnar, innan þess ramma sem Alþingi setti.

Af þessu leiðir að ráðherra, eða undirmenn hans, geta ekki veitt einkaaðilum heimildir til gjaldtöku vegna framsals þjóðareignar, til annars jafnrétthás þjóðfélagsþegns. Í þessu sambandi er rétt að vitna til ofangreindra ummæla í skýrslu Ríkisendurskoðanda, þar sem vísað er til laga um fjárreiður ríkisins, en þar segir svo:

“Þá segir svo orðrétt í athugasemdunum: „Með þessu er reynt að tryggja að hvorki sala á veigameiri eignum ríkisins né kaup, skipti eða leiga á slíkum eignum geti átt sér stað nema Alþingi samþykki viðskiptin fyrir fram.”

Og þar sem engar samþykktir Alþingis finnast fyrir sölu eða leigu aflaheimilda, eru þær enn í dag utan allra lagaheimilda.

Í öllum lögum um fiskveiðistjórnun, sem sett voru frá 1983 til 1990, er hvergi að finna ákvæði um að þær útgerðir og skip sem stunduðu veiðar á árunum 1981 til 1983, eigi að hafa sérstakan forgang að úthlutun aflamarks. Af því leiðir að sú fullyrðing útvegsmanna og framangreindra fræðimanna standast ekki rökræna lögskýringu, enda væntanlega um pantaðar álitsgerðir að ræða.

Hvort lagaheimildir finnist frá og með setningu laga nr. 38/1990 fram til þessa árs, um ákvæði eða ígildi ákvæðis um eignarrétt eða eignfærslurétt aflaheimilda, mun koma í ljós í næsta kafla. Margoft hef ég kallað eftir afriti slíkra lagasetninga, en enginn getað framvísað þeim enn.  Hvenær næsti kafli verður tilbúinn, verður bara að koma í ljós hvenær honum verður lokið, vonandi innan ekki mjög langs tíma.

Guðbjörn Jónsson

Höfundur bókarinnar “Stjórnkerfi fiskveiða í nærmynd”

ERU LÖG TIL ÓÞURFTAR, EF ENGINN VILL ÞEIM HLÝÐA

Einhvern veginn finnst mér eins og stjórnmálafólk í samfélagi okkar færist stöðugt fjær raunverulegum skilningi á  því hvað felist í hugtakinu „Lýðveldi“. Ef þetta umrædda fólk þarf að verja eigin hagsmuni, þá virðast þeir skilja vel hvernig eigi að nota lög og reglugerðir EN þegar þessi sömu lög og reglugerðir benda á að gengið sé yfir rétt alþýðumannsins, þá er allt í einu afskaplega erfitt að vita hvað er rétt, það þurfi að rannsaka nákvæmlega. Slík eru svörin, ef látið er svo lítið að staðfesta móttöku erindis, því yfir 90% innsendra erinda er ekki svarað. Það er því miður næsta víst að það er TALAÐ ÚT Í TÓMIÐ, ef aðila í stjórnkerfinu er bent á að fyrirætlanir eða gjörðir fari í bága við gildandi lög eða reglugerðir. Slíku er ekki ansað og í engu sveigt af rangri leið.

Svo virðist sem vanþekking á lögum og reglum aukist eftir því sem lögmenntuðu fólki fjölgar og er nú svo komið að líklega eru það fæstir sem gera ráð fyrir því að lögmenntaður aðili segi undanbragðalaust sannleika ef sá er ekki nauðbeygður til slíks. Lítum á fáein atriði þar sem engu er svarað.

Við síðustu alþingiskosningar komu upp nokkur  atriði sem sýna afar skýrt hver skilningur þeirra er sem fara með yfirstjórn á viðkomandi sviði. Hér er að sjálfsögðu átt við Landskjörstjórn. Að morgni sunnudags, að afloknum síðustu alþingiskosningum verður ljóst að mistök hafa verið gerð við frágang kjörgagna, þannig að kjörgögnin voru ekki sett í lokaða og innsiglaða kassa þegar talningarfólk fór heim til sín að sofa svolítið eftir langa vinnutörn við talningu atkvæða. Talið var allt í lagi að skilja kjörgögnin eftir á talningarstað og dyrum sem gengið var um læst, svo enginn átti að komast í kjörgögnin.

En þegar fólk hafði hvílt sig til hádegis og fengið sér nærandi máltíð, var mætt aftur á talningarstaðinn til þess að ganga frá kjörgögnum, svo sem lög segja fyrir um. Það átti lögum samkvæmt að gerast áður en þeir sem ábyrgð bera hyrfu af vettvangi. En þegar talningarfólk kemur aftur til starfa verður ljóst að ekki hafði öllum dyrum verið læst, að sal þeim sem kjörgögnin voru í. Jafnframt varð ljóst að einhverjir höfðu farið inn í salinn, því myndir birtust á Netinu, sem teknar höfðu verið um morguninn, eftir að kjörstjórnarfólk fór til að hvíla sig. Eðlilega kom upp spurning um hvort einhver hefði hreyft við kjörgögnunum? Af hverju varð það fyrsta spursmálið sem upp kom? Talningu hafði verið lokið og allar niðurstöður bókfærðar rétt og gefnar upp til yfirkjörstjórnar, ÁÐUR EN KJÖRSTJÓRN YFIRGAF HÚSNÆÐIÐ. Engin grunsemd var uppi um að uppgefnar og bókfærðar lokatölur hefðu ekki verið réttar samkvæmt talningunni. Enginn hafði komist í þessar skráðu lokatölur. Því var ALDREI FÆRÐ FRAM SÖNNUN FYRIR ÞVÍ AÐ UPPGEFNAR LOKATÖLUR VÆRU EKKI RÉTTAR.

Þegar ljóst varð að einhver hefði komist inn í salinn þar sem kjörgögnin höfðu verið óvarin, virðist hafa komið upp spursmál um það hvort það hefði verið átt eitthvað við kjörgögnin, t. d. atkvæðaseðlum laumað inn hjá einhverjum stjórnmálaflokkum. Þegar lauk þessi óvissuatriði um breytingu kjörgagna EFTIR AÐ TALNINGU, var einhver sem tók ákvörðun um að telja kjörgögnin aftur? Hver tók þá snilldar ákvörðun að telja atkvæði sem höfði verið eftirlitslaus í opnu rými í margar klukkustundir?  Hvaða gagn var að því að telja aftur kjörgögn SEM ENGINN HAFÐI VISSU UM AÐ EKKI HEFÐI VERIÐ BREYTT? ENGINN, gat gefið fullkomið svar um það hvort kjörgögnin, eftir umgang óviðkomandi aðila um óvöktuð kjörgögn, væru nákvæmlega eins og atkvæði greidd á kjörfundum og utan kjörfunda voru, þegar talningarfólk tók við gögnunum til talningar. Talningar sem hafði verið skráð og bókfærð án grunsemda um utanaðkomandi áhrif. Og að þeirri talningu lokinni var lokatala skráð og bókfærð, áður en nokkur vafaatriði komust að.    

Samkvæmt lögum er það Landkjörstjórn sem tekur endanlega ákvörðun um niðurstöður kosninga. Ég vil fá fram hreina staðfestingu á því hvort það var samkvæmt ákvörðun Landskjörstjórnar sem tekin var ákvörðun um að telja aftur þau kjörgögn sem enginn gat ábyrgst að væru nákvæmlega eins og þau kjörgögn voru sem sturtað var úr kjörkössum á borð talningarfólks. Hver tók eiginlega þá dómgreindarlausu ákvörðun að telja aftur? Þessu þarf að svara áður en þing kemur saman.

Þegar litið er til þess að í Landskjörstjórn virðist skorta þá dómgreind að sjá þau skýru rök sem liggja fyrir því að ENGIN RÖK, hafi verið lögð fram sem geti hnekkt fyrstu talningu. Og þar sem engin rök hafa enn verið lögð fram um ólögmæta framkvæmd kosninga eða fyrstu talningu kjörgagna, eru engar lögmætar heimildir til að ógilda fyrstu talninguna. Jafnframt er engin leið að leggja fram fullnægjandi rök fyrir því að kjörgögnum hafi ekki verið breytt, meðan kjörnefnd var sofandi heima. Talning kjörgagna, EFTIR ÞANN TÍMA  er FULLKOMLEGA ÓLÖGMÆT, þar sem ekki er hægt að tryggja  að um óbreytt kjörgögn frá kjörstöðum væri að ræða. Seinni talning getur því ALDREI orðið grundvöllur þingsæta. 

Og að lokum þetta. Það hefur verið ljóst síðan 1959 þegar kjördæmabreyting fór fram, þar sem  breytt var úr einmennings eða tvímennis kjördæmum yfir í stærri kjördæmi með fleiri kjördæmakjörna þingmenn. Meðan einn þingmaður var í kjördæmi, var veikur grunnur til að tengja þingsætið við efsta mann hvers framboðs. En eftir fjölgun þingmanna í hverju kjördæmi sem tækju þingsæti eftir hlutfallsreglu atkvæðamagns hvers framboðslista, og allir framboðslistar skráðir á stjórnmálaafl, voru ekki lengur forsendur fyrir beinni tengingu þingsætis við sérstaka persónu, þar sem þingsætið var eign stjórnmálaaflsins sem atkvæðin hlaut en ekki persónuna sem skipaði það sæti á framboðslista flokksins sem hlaut þingsætið.

Margar tilraunir hafa verið gerðar til að koma á leiðréttingu svokallaðs flokkaflakks, þegar einhverjir þingmenn yfirgefa þingsætið sem þeir hlutu kosningu til og fara með hið kjörna þingsæti yfir í annan stjórnmálaflokk. Frá þeirri stundu er þingmaður segir skilið við hið kjörna þingsæti og fer til starfa hjá öðrum stjórnmálaflokki, þá er Alþingi ekki lengur skipað í samræmi við síðustu alþingiskosningar og því ÓLÖGLEGA SKIPAÐ. Í dag er engin einföld leið til að gera sér fulla grein fyrir því hvað mikið af löggjöf og öðrum ákvörðunum Alþingis eru tekin af ólöglega skipuðu alþingi, en þau eru vafalaust afar mörg.

Það fyrirkomulag að þingmaður geti með einfaldri tilkynningu sagt skilið við þann stjórnmálaflokk sem út á fjölda greiddra atkvæða í þingkosningum, fékk úthlutað þingsæti, er náttúrlega tómt rugl. Einstaklingurinn sem um ræðir tók sjálfur ákvörðun um að bjóða sig fram í þingkosningum, til ákveðins sætis á lista viðkomandi stjórnmálaflokks. Í kosningunum fær sá stjórnmálaflokkur það mörg atkvæði að sætið sem þessi einstaklingur skipar á framboðslista Flokksins, fær úthlutað þingsæti fyrir þann frambjóðanda sem skipar það sæti á framboðalista sínum, sem fékk úthlutað þingsæti. Frambjóðandinn í því sæti framboðslista Flokksins er þar með kominn með þingsæti. Þegar allar niðurstöður kosninganna eru komnar inn á borð hjá Landskjörstjórn, úthlutar Landskjörstjórn þingsætum til stjórnmálaflokkanna í samræmi við atkvæðafjölda hvers Flokks, samkvæmt reglum kosningalaga. Landskjörstjórn raðar  frambjóðendum af listum stjórnmálaflokkanna inn á hin úthlutuðu þingsæti. Þarna er komið fram hvaða frambjóðandi sest í hvaða þingsæti. Hver þingmaður fær ákveðið tiltekið þingmannsnúmer í því kjördæmi sem þingmaðurinn hlaut kosningu í. Þegar öll þingsætin hafa fengið nafn og þingmannsnúmer kjördæmis, gefur Landskjörstjórn út KJÖRBRÉF, til hvers þingmanns. Í því kjörbréfi koma fram eftirfarandi upplýsingar:

LANDSKJÖRSTJÓRN

 GJÖRIR KUNNUGT:

  Að við alþingiskosningar 28. október 2017 hlaut Willum Þór Þórsson af B-lista. Framsóknarflokks kosningu sem 9. þingmaður Suðvesturkjördæmis lögmætan tíma.

Landskjörstjórn 7. nóvember 2017

Undirritun Landskjörstjórnar

Í þessum kassa hér fyrir ofan er skráður sá texti sem ritaður er í kjörbréf þingmanna. Þarna sést greinilega að hvert kjörbréf er gefið út á eitt sérstakt þingsæti og gildir hvergi annars staðar. Stigi þingmaður út úr þessu tiltekna þingsæti, á hann ekki möguleika á að setjast í annað sæti hjá neinum stjórnmálaflokka, enda enginn Flokkur með kjörfylgi til að fá úthlutað viðbótarsæti í því þingliði sem starfar yfirstandandi kjörtímabil.

Af því sem hér hefur verið bent á er t. d. fyrir utan öll heimildarmörk Landskjörstjórnar að setja Birgir Þórarinsson sem í kosningunum hlaut kjörfylgi til þingsætis fyrir M-lista á Suðurlandi. Stuttu eftir kosningar hafði Birgir sagt sig úr Miðflokknum. Þegar Birgis sagði sig úr Flokknum, strikaði hann einnig út nafn sitt af framboðslista Flokksins. Með því varð  frambjóðandi í 2. sætinu kominn upp í 1. sæti framboðslistans sem Landskjörstjórn átti að líta til með þingmannsefni M-lista í Suðurkjördæmi. Ljóst er að Landskjörstjórn hefur hvergi atkvæðafjölda til að búa til þingsæti fyrir Birgir. Hvorki utan flokka eða sem þingmann Sjálfstæðismanna.  Þá þyrfti að finna fyrir hann þingmannsnúmer og í hvaða kjördæmi sem 64 þingmaður? Það gengur ekki. Það er ekki eftir úrslitum kosninga og því ólögleg skipan.

 

 

AFGLÆPAVÆÐING ??? Hvað er það?

151  löggjafarþing 2020–2021.
Þingskjal 1193  —  714. mál.
Stjórnarfrumvarp.

Frumvarp til laga um breytingu á

lögum um ávana- og fíkniefni, nr. 65/1974 (afglæpavæðing neysluskammta).     

Frá heilbrigðisráðherra.

 Ágæta nefndarfólk!

Þegar ég las fyrirsögina að því þingmáli sem hér er til umfjöllunar, varð mér ósjálfrátt hugsað til væntinga þeirra sem af mikilli elju beittu sér fyrir sterku lýðveldi á Íslandi. Til slíkra verka voru bundnar vonir við að allir kraftar stjórnmálamanna framtíðarinnar yrðu nýttir. Og stjórnmálamenn framtíðarinnar finndu sér aflsauka í málefnum sem bættu lífskjör landsmanna. Líkamlegt heilbrigði yrði þar eðlilega efst á blaði. Bæði með stöðugum verkefnum í ráðuneyti heilbrigðismála, sem og með því að stuðla að sem virkastri þátttöku yngra fólks í sköpun aukinna verðmæta fyrir samfélagið. Aukin verðmætasköpun skili ungu fólki í dag,  þeim lífsgæðum á efri árum, þegar afl til lífsgæðakapphlaups minnkar. Þá birtist einnig ein fegursta mynd hugsjóna lýðveldisins, þegar þreytt fólk, að loknu ævistarfi, finnur að allt sem það lagði á sig á yngri árum til að efla samfélagið og treysta innviði þess, varð í raun að hluta sem inneign til bættra lífsgæða að lokinni starfsævi.

Það frumvarp sem hér er flutt byggir í raun fyrst og fremst á því sjónarmiði að eyðileggja strax á ungdómsárum sem mest andlegt og líkamlegt heilsufar unga fólksins, sem að 30 – 40 árum liðnum, ætti þá að vera búin að byggja svo traustar undirstöður undir þáverandi framtíð sína, á efri árum, að þau geti litið stolt til baka, þakklát þeim sem vísuðu þeim veginn í reynslulausum ungdómi þeirra.

En nú skal hér slegið skjaldborg stjórnarráðsins yfir mikilvægt mál. Í málinu er bæði um að ræða merkilegt áður ókynnt nýyrði, þar sem um er að ræða óskilgreinda „afglæpavæðingu“, sem að því er virðist vera ætlað að lögleiða neyslu unga fólksins á fíkniefnum, svo lengi sem líkamsheilsa þeirra leyfir.

Gallinn í þessu frumvarpi er hins vegar sá að ekki er dregin upp heilstæð mynd af því hvernig neytandinn á að geta, með lögmætum hætti, fengið til sín þau fíkniefni sem lögreglan megi ekki gera upptæk. Um þessi atriði og fleiri, sem af augljósu reynsluleysi eru sett fram í umræddu frumvarpi, ætla ég ekki að fjölyrða frekar í þessum inngangi, heldur leiða fram athugasemdir við þau efnisatriði sem sett eru fram í texta frumvarpsins.

Um Greinargerðina með frumvarpinu kýs ég að hafa sem fæst orð að sinni en hvet nefndarmenn, og þingmenn alla, til að leita vandlega í greinargerð heilbrigðisráðherra, með því þingmáli sem hér er til umfjöllunar, að sjónarmiðum fagfólks á hinum ýmsu heilbrigðissviðum, sem styðja við það mikilvæga þroskaferli og framtíðar uppbyggingu lífsgæða, sem heilbrigðisráðherra leggur hér fyrir Alþingi til afgreiðslu, svo fráfarandi heilbrigðisráð-herra geti bent á hið mikilvæga framlag sitt til heilsueflingar ungs fólks á Íslandi á þriðja áratug 21. aldar.

 En lítum nú á það sem umrætt frumvarp boðar.

Í 1. gr. frumvarpsins er fjallað um breytingar á 2. gr. laga um ávana og fíkniefni, nr. 65/1974. Núverandi 2. gr. hefst á orðunum: „Varsla og meðferð ávana- og fíkniefna, sem talin eru upp í 6. gr. laga þessara er óheimil á íslensku forráðasvæði samkvæmt því sem nánar segir í 4. mgr.“ 

Fyrsta breyting samkvæmt 1. gr. a. lið í frumvarpinu er að orðin „Varsla og“ falli brott. 2. gr. laganna, eftir breytingu hefst því þannig:

„Meðferð  ávana- og fíkniefna, sem talin eru upp í 6. gr. laga þessara, er óheimil á íslensku forráðasvæði samkvæmt því sem nánar segir í 4. mgr.“ 

Í 2. mgr. 2. gr. segir að:

„[Ráðherra] er heimilt að mæla svo fyrir í reglugerð, að [varsla og] meðferð annarra ávana- og fíkniefna, sem sérstaklega mikil hætta er talin stafa af samkvæmt alþjóðasamningum, sé á sama hátt óheimil á íslensku forráðasvæði.“ 

Eins og þarna kemur fram, verður VARSLA, fíkniefna samkvæmt 6. gr. heimil í landinu, verði umrædd núverandi upphafsorð og önnur tiltekin ákvæði 2. gr. fellt niður. Hins vegar verður áfram fullt bann við allri „Meðferð  ávana- og fíkniefna“. Ekkert er í þeim breytingum sem þarna eru boðaðar sem útskýrt geta hvaða ástæður eru gefnar fyrir þeirri breytingu sem boðuð er í frumvarpinu að heimila, að því er virðist alla vörslu ávana og fíkniefna, en ekki einungis þá „neysluskammta“ sem málið virtist snúast um. Hvers vegna er allt í einu verið að heimila fólki að hafa í vörslu sinni fíkniefni sem bannað er að flytja til landsins og öll meðferð þeirra er óheimil? Aðilar mega þó eiga slík efni í vörslu sinni, en mega ekki hafa þau um hönd, sýna þau eða skoða, eða hafa í frammi einhverja Meðferð hinna ólöglega innfluttu efna.  Ekki verður séð að brottfall orðanna: „á sama hátt“ undir lok 2. mgr. 2. gr. breyta neinu um merkingu málsliðarins.  

Í Inngangi Greinargerðar með frumvarpinu kemur eftirfarandi fram:

„Frumvarp þetta er samið í heilbrigðisráðuneytinu og með því er lagt til að ákvæði laga um ávana- og fíkniefni verði breytt á þann hátt að kaup og varsla á takmörkuðu magni ávana- og fíkniefna, svokölluðum neysluskömmtum, verði heimiluð. Þingmannafrumvörp á svipuðum nótum voru lögð fram á 150. löggjafarþingi, þskj. 23, 23. mál, og 151. löggjafarþingi, þskj. 147, 146. mál, án þess að hljóta afgreiðslu. Flutningsmaður þeirra var Halldóra Mogensen, þingmaður Pírata. Frumvarp þetta byggist að hluta til á þeirri vinnu og þeim umsögnum sem bárust um þingmannafrumvörpin.“

Greinilega er þarna ofsagt að frumvarp þetta sé SAMIÐ í heilbrigðisráðuneytinu. Frekar er hægt að segja að það sem var illa grundað í fyrr afgreiddu frumvarpi Pírata, hugsanlega vegna reynsluleysis nýliða í löggjafarstarfi, er dálítið hjákátlegt að sjá sem eftiröpun í frumvarpi sem sagt er samið í heilbrigðisráðuneytinu. Og í fljótu bragði virðist allt hið vanhugsaða vera þarna til staðar enn, eins og framhaldið mun leiða í ljós. Í greinargerð er talað um: kaup og varsla á takmörkuðu magni ávana- og fíkniefna, svokölluðum neysluskömmtum , verði heimiluð. Þar er um nokkuð snúið mál að ræða sem nánar verður vikið að síðar.

Í c. lið 1. gr. frumvarpsins segir að:

„4. mgr. orðast svo: 

Innflutningur, útflutningur, sala, skipti, afhending, móttaka, framleiðsla og tilbúningur efna, er greinir í 1. og 2. mgr., er bannaður, með þeirri undantekningu sem um getur í 3. mgr. - Hið sama gildir um kaup og vörslu efna þegar magn þeirra er umfram það sem telst til eigin nota samkvæmt því sem kveðið er á um í reglugerð sem ráðherra setur.“ 

Hér telst nú rétt að vekja athygli á því að einungis seinnihluti 4. mgr. er ný viðbót við það sem fyrir var. Er það viðbótin eftir orðin: „getur í 3. mgr.“. Framhaldið frá því er ný viðbót, sem greinilega er byggð á sömu vanþekkingu og einkenndi frumvarp Pírata. Þarna er beinlínis gefið í skyn að kaup og varsla fíkniefna til eigin nota verði heimil, þó þess sé í engu getið í lagatextanum. Í frumvarpinu er í einu lagi fellt niður ALLT bann við vörslu fíkniefna.

Ef ætlunin hafi verið sú að skapa notendum möguleika á því að hafa í sinni vörslu notendaskammta fíkniefna, hefði þurft að byrja á að sjá fyrir sér hvernig lögreglan, strax við skoðun pakkningarinnar, geti þekkt og vitað að um löglega innflutt ávana og fíkniefni  væri að ræða. Það er afar mikilvægt til að forðast óþarfa togstreitu um einfalda þætti.

Næst þarf að gera sér grein fyrir því að öll þau ávana og fíkniefni sem flutt eru til landsins eru ólöglega innflutt. Hvernig væri hægt að búa til löglega notendaskammta úr ólöglegum innflutningi? Sá sem leitaði eftir kaupum á litlu magni, til að búa til notendaskammta, yrði að gera seljanda grein fyrir því að til að fá það magn sem hann kaupir, skráð sem innflutning samkvæmt útgefnu innflutningsleyfi frá viðkomandi stjórnvaldi, verði að tilgreina seljanda vörunnar og hvaðan varan hafi verið keypt.  Þar með væri seljandinn kominn á skrá hjá lögreglunni. Og þá vita menn nokkurn veginn hvað gerist næst. Ekki væri möguleiki að skapa löglega fengna notendaskammta, með því að kaupa fíkniefnin á hinum ólöglega markaði.

   

HVERGI er nefnt að KAUP séu heimil á fíkniefnum til eigin nota. Greinilega er þarna reynt að koma inn villandi hugsun hjá fólki og þannig reynt að láta fólk líta á framhaldið út frá þeim væntingum málshefjenda að búa eigi til með Reglugerð, heimildarákvæði fyrir fíkla til að kaupa fíkniefni, þó lagatexti veiti einungis heimild til að hafa í vörslu sinni það afmarkaða magn fíkniefna, sem skilgreint væri sem „eigin neysla“. En öll þau atriði sem stilla þyrfti saman í slíkum innflutningi eins og: magni, styrkleika pakkningar og tollaflokk, þarf að ramma inn í löggjöf, sem síðan mætti í Reglugerð tilgreina skýrari reglur um það umhverfi sem lögin skapa.

 Eðlilega mátti afsaka óvandaða hugsun og framsetningu lagatexta í fyrra frumvarpinu, þar sem Píratar eru ungt stjórnmálafl með ungu og reynslulitlu fólki, hvað varðar lagasetningu. En öðru máli gegnir með heilbrigðisráðuneyti, með sínum lögfræðingum og sérfræðingum á umræddum sviðum.

Í d. lið 1. gr. frumvarpsins er sagt að við 2. gr. laganna bætis ný málsgrein, 5. mgr. svohljóðandi:

„Ráðherra skal setja reglugerð þar sem kveðið er á um hvaða magn ávana- og fíkniefna samkvæmt þessari grein, sbr. einnig 3. og 5. gr., getur talist til eigin nota, að höfðu samráði meðal annars við notendur.“

Þarna virðist mér textasmiðir frumvarpsins hafa farið aðeins of hratt yfir. Samkvæmt texta d. liðar 1. gr. frumvarpsins, er ráðherra sagt skylt að setja reglugerð er kveði á um hvaða magn ávana- og fíkniefna skuli geta talist til eigin nota. En á þessu er ein stór hindrun. Ráðherra getur einungis sett í reglugerð nánari ákvæði um þær heimildir sem veittar eru með lögum, samanber umrædda 3. mgr. 2. gr. nr. 65/1974, Þar segir svo um heimild ráðherra:

„[Lyfjastofnun getur veitt undanþágu frá ákvæðum 1. og 2. mgr. þegar sérstaklega stendur á. Slíkar undanþágur eru ávallt afturtækar. Ráðherra er heimilt með reglugerð að setja frekari skilyrði og takmarkanir á veitingu undanþágna og mæla fyrir um önnur atriði er varða framkvæmd þessa ákvæðis.]“

Eins og þarna kemur fram er það Lyfjastofnun sem löggjafinn veitir heimild til að sækja um undanþágu til tiltekins innflutnings í lækningaskyni. Um veitingu slíkra leyfa gilda lögteknar reglur. Eins og fram kemur í texta 3. mgr. 2. gr. laganna um ávana- og fíkniefni, þá gat ráðherra fengið lagaheimild til að setja í reglugerð: frekari skilyrði og takmarkanir á veitingu undanþágna. Ráðherra getur ekki sett reglugerð um ákvæði sem ekki eru tilgreind í lögum.

Í þeim breytingum laga um ávana- og fíkniefni sem nú eru til meðferðar hjá þinginu, eru ekki settar fram neinar lagaheimildir um það hvernig skuli skilgreina magn hvers fíkniefnis fyrir sig sem heimila yrði til innflutnings í notendaskömmtum. Hvort þar verði um fasta heimild í lögum til eins árs í senn fyrir tilteknu magni notendaskammta, eða að veita hámarkstengda undanþágu frá innflutningsbanni, eða skilgreina heimild til tiltekins aðila, til innflutnings styrkleikaprófaðs og vigtaðs magns í viðurkenndar neyslupakkningar af tilteknum ávana- og fíkniefnum.   

Í því sambandi er varðar  umrætt  frumvarp, virðist alls ekki nægjanlega afmarkað í lagatexta þau ákvæði sem flutningsaðili telur þurfa til að fá framgengt vilja sínum um tiltekið frelsi til notenda fíkniefna, til að hafa í vörslu sinni það magn sem skuli  teljast eign til eigin nota. Í reglugerð getur ráðherra einungis sett „nánari ákvæði“ við það sem í lögunum stendur. Í lagatexta verður því að skilgreina með ákveðnum hætti hvaða magn telst hverju sinni vera innan marka „eigin nota“ og fyrir hve langt tímabil telst hvert „eigin nota“ tímabil vera.

Þá ber niðurlag hinnar væntanlegu 5. mgr. 2. gr. laganna með sér afskaplega mikla vanþekkingu á afmarkandi ákvæðum lagafyrirmæla. Það hefðu frumvarpssmiðirnir átt að geta fengið staðfest í ráðuneytinu, að óraunhæft væri að telja ráðherra geta samið frumreglur löggjafar, beint inn í reglugerð, þar sem tilgreind væru ákvæði sem ekki væru til í lögum. Það er enn eitt dæmið um vanþekkingu á slíkum lagasmíðum sem þarf að vera til staðar að ætla að setja ráðherra í þá stöðu að þegar ráðherra og hans fólk sest niður til að semja frumreglur um afglæpavæðingu, hafi ráðherra „samráð“ við einhverja úr notendahópi um ákvæði reglugerðar. Í umræddu frumvarpi er einungis ein óljós tilnefning nefnd; um að samráð sé haft við notendur. Þarna er hugtakið notendur, haft í fleirtölu. Er þarna átt við notendur almennt, eða notendur í hverju tilviki og hver er mælikvarðinn fyrir það að falla undir hugtakið notendur? Frumvarpið virðist fjarri því að vera tilbúið til lagasetningar.

Í 2. gr. frumvarpsins segir eftirfarandi:

„Við 4. mgr. 3. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Þó skal kaup og varsla efna vera heimil í því magni sem er ekki umfram það sem talist getur til eigin nota samkvæmt því sem kveðið er á um í reglugerð sem ráðherra setur, sbr. 5. mgr. 2. gr.“ 

Enn ber þarna á alvarlegri vanþekkingu er varðar nauðsynlegt og eðlilegt ferli innflutnings efna sem með öllu er óheimill innflutningur á, nema gegn sérstöku leyfi. Ekki er í frumvarpinu lagðar línur um það hvernig tollgæslu beri að tollafgreiða innflutta notendaskammta, hverjir hefðu heimild til innflutnings og hvert mætti magnið vera í hverri sendingu til skilgreinds innflytjanda sem þá teldist seljandi til notenda. Ef markmið væri að Alþingi hygði á að veita takmarkaða heimild til löglegs innflutnings tilgreindra notendaskammta, yrði jafnframt að skapa löglegan farveg fyrir þau fíkniefni, eftir skýrt afmörkuðum leiðum, frá tollafgreiðslu til notandans. Slíkt væri óhjákvæmilegt, því lögreglan verður að hafa trausta sönnun fyrir því að það magn fíkniefna sem notandi væri með: við leit, rannsókn eða handtöku, verður notandinn að geta sýnt lögreglu fram á að efnið sem viðkomandi væri með, væri fengið eftir löglegum innflutnings- og söluleiðum.

Í 3. gr. frumvarpsins segir eftirfarandi:

    „Við 6. mgr. 5. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Þó skal ekki gera upptæk efni sem eru í vörslu einstaklinga 18 ára og eldri þegar magnið er innan þess sem talist getur til eigin nota samkvæmt því sem kveðið er á um í reglugerð sem ráðherra setur, sbr. 5. mgr. 2. gr.“

Í núverandi 6. mgr. 5. gr. laga nr. 65/1974, um ávana og fíkniefni stendur eftirfarandi:

„Gera skal upptæk til ríkissjóðs efni þau, er lög þessi taka til og aflað hefur verið á [ólögmætan] hátt eða eru á annan hátt í ólögmætri vörslu.“

Hér á eftir kemur svo viðbótin sem frumvarpshöfundar óska eftir og er hún svohljóðandi:

„Þó skal ekki gera upptæk efni sem eru í vörslu einstaklinga 18 ára og eldri þegar magnið er innan þess sem talist getur til eigin nota samkvæmt því sem kveðið er á um í reglugerð sem ráðherra setur, sbr. 5. mgr. 2. gr.“

Þetta er enn eitt afar skýrt dæmi um óvitaskap og virðingarleysi frumvarpshöfunda fyrir afar mikilvægri hefð við samningu texta til lagasetningar. Þar er skýrleiki mikilvægastur en einnig þarf að huga að tvöfaldri merkingu. Í eldri hluta 6. mgr. segir að:  „Gera skal upptæk til ríkissjóðs efni þau, er lög þessi taka til og aflað hefur verið á [ólögmætan] hátt eða eru á annan hátt í ólögmætri vörslu.

Þarna er skýrt ákvæði löggjafans. Ef frumvarpshöfundar hefðu haft burði til þess verks sem þeir tóku að sér, hefðu þeir fellt gömlu 6. mgr. 5. gr. niður og samið nýja málsgrein vel orðaða um það efni sem þeir vildu bæta við málsgreinina. Það hefði geta orðið snyrtilegur texti. EN í stað þess óska frumvarpshöfundar eftir því að þegar lögreglan er í eftirliti, skuli hún líta framhjá skýrum fyrirmælum laga um að gera öll efni upptæk sem aflað hefur verið á [ólögmætan] hátt, segir skýrt í lögum. Sá sem er með fíkniefnin bendir á hið nýja ákvæði um að ekki skuli gera upptæk efni hjá 18 ára og eldri, ef magnið er innan þess sem talist getur til eigin nota, samkvæmt því sem kveðið er á um í reglugerð sem ráðherra setur, sbr. 5. mgr. 2. gr.

Hér er náttúrlega eðlilegasta svar lögreglunnar. Já þetta er allt gott og blessað sem þú segir og þú mátt halda efnunum ef þú getur sannað að þú hafir fengið efnið eftir löglegum leiðum. Auk þess er ákvæðið sem bent er á til varnar,  sem sett voru í Reglugerð. Það eiga náttúrlega allir að vita sem telja sig geta samnið lagafrumvarp, að Reglugerð ýtir ekki skýru lagaákvæði til hliðar.

Ég ætla ekki að eyða meiri tíma frá ykkur vegna þessa „svokallaða“ frumvarps. En hins vegar segi ég að á einungis 3. mánuðum hef ég tekið til skoðunar 3 afar mikilvæg stjórnarfrumvörp ríkisstjórnar, sem hafa svo gjörsamlega gengið fram af mér og ég hlakka mikið til að ræða við sem flesta þingmenn í aðdraganda kosninganna í haust og leita svara við því hvernig stendur á því að Alþingi taki jafn hryllilega illa unnin lagafrumvörp til lagavinnslu.

Læt þetta gott heita að sinni. Ef þið lesið þetta eigið þið að vita hvað þið eigið að gera: OG það er kominn tími til að þjóðin geti treyst þingmönnum sínum.

Með kveðju,

Guðbjörn Jónsson 

Kríuhólum 4,   111 Reykjavík

             

Opið bréf til Ragnars Önundarsonar.

Heill og sæll Ragnar.

Ég verð að viðurkenna að ég átti alls ekki von á þeim viðbrögðum sem þú sýndir 23. mars, er ég gagnrýndi framsetningu þína á þáttum er lúta að verðtryggingu lánsfjár. Ég reiknaði einmitt með því, þar sem þú ert fyrrum bankamaður, þá væri hægt að ræða þessi mál við þig á grundvelli þeirra staðreynda sem legið hafa fyrir um margra ára skeið. Þó flestir fyrrverandi bankamenn forðist að horfa beint framan í þá vitleysu sem frá upphafi hefur verið viðhöfð í verðtryggingu lánsfjár, taldi ég þig kominn í þá fjarlægð að sjá það sem skorti á heilbrigða framkvæmd verðtryggingar.

 Í fyrstu var öll gagnrýni á verðtrygginguna slegin út af borðinu með þeim rökum að lögin um verðtryggingu væru lög eftir hinn mæta mann Ólaf Jóhannesson, sem óumdeilt var einn merkasti lögspekingur landsins. Hins vegar er það merkilegt að alla tíð skuli honum hafa verið eignað handbragðið á lögum nr. 13/1979, um ráðstafanir í efnahagsmálum, því eins og sagan skýrir greinilega frá, var Ólafur á þeim tíma nýtekinn við sem forsætisráðherra og hafði í nægu að snúast við að halda starfsfriði í ríkisstjórn sinni. Hann kom því hvergi nærri textagerð í lagabálknum (bandorminum) um ráðstafanir í efnahagsmálum sem fékk laganúmerið nr. 13/1979. Það sást einna best þegar hann flutti framsöguræðuna á Alþingi fyrir frumvarpi bandormsins. Þegar hann fór að lesa um VII. kafla bandormsins, þá varð fyrrum lagaprófessornum á að lesa upp texta sem svo augljóslega átti sér enga fótefstu sem lagastoð. Ólafur hikaði aðeins í upplestrinum og greina mátti á svipbrigðum hans að honum hefði brugðið. En engin gagnrýni kom á þá vitleysuna sem Ólafur hafði lesið upp og var hún samþykkt án athugasemda. Athyglisvert um vinnubrögð stjórnarandstöðu. Ég spurðist fyrir um það hjá þremur þingmönnum stjórnarandstöðu, hvort þeir hefðu ekkert séð athugavert við það sem Ólafur hefði lesið upp.  Allir töldu óþarft að gagnrýna það sem Ólafur setti fram. Enginn þessara þingmanna hafði áttað sig á að Ólafur hefði ekkert komið að textavinnslu bandormsins. Frumvarpið hafði átt að vera stjórnarfrumvarp, en vegna ósamkomulags í stjórninni, flutti Ólafur það sem sitt þingmannsfrumvarp en samt var það afgreitt á þingi sem stjórnarfrumvarp en ekki þingmannsmál.

Annað hefur einnig alla tíð verið athyglisvert við bandorminn. Eins og almennt er um slíka bandorma eru öll ákvæði þeirra um breytingar eða viðauka við þegar gildandi lög. Af þeirri ástæðu er þingleg meðferð bandorma ekki háð jafn sterkum ákvæðum um kynningu og umsagnarfresti, eins og skylt er um setningu nýrra laga. Ákvæðið um verðtryggingu í VII. kafla bandorms var í raun nýmæli í lögum. Því voru í raun engar forsendur fyrir því að hafa ófullgerðan lagatexta í bandorminum, þar sem engin lög voru þegar gildandi um þau málefni, sem tekið gætu við ákvæðum VII. kafla bandormsins. Af þessu leiddi ýmislegt sem var utan skráðra forsendna um vinnubrögð Alþingis.

Í fyrsta lagi það að fyrri tíðar bandormar höfðu allir, innan mánaðar frá samþykkt þeirra á Alþingi, verið orðin tómt og innihaldslaust laganúmer, þar sem öll innihaldsatriði bandorms voru komin, hvert inn á sitt fyrir liggjandi tilgreint laganúmer, og því enginn texti lengur til staðar í laganúmeri bandormsins. Þannig var það einnig með bandorminn nr. 13/1979, lög um efnahagsráðstafanir að öllu leyti nema hvað varðaði VII. kaflann. Mánuði eftir að bandormurinn hafði verið samþykktur á Alþingi, voru öll ákvæði hans komin í sín fyrir gildandi lög, þar á meðal ákvæði VI. kafla bandormsins, en í honum var 33. gr. bandormsins, sem fjallaði um Bráðabirgðaákvæði aftan við 13. gr. laga nr. 10/1961, um Seðlabanka Íslands. Það bráðabirgðaákvæði hafði einungis skilgreindan gildistíma. Með tvöfaldri framlengingu gildistíma, gátu þau ákvæði náð til ársloka 1981. Í ársbyrjun 1982 féll það ákvæði niður og var ALDREI ENDURVAKIÐ.   Frá þeim tíma var 33. gr. laga nr. 13/1979 TÓM, því texti greinarinnar var kominn í sín rétti lög, sem var 13. gr. laga nr. 10/1961.

Það var margt afar dularfullt við meinta lagasetningu um verðtryggingu. Eitt það mikilvægasta var að í raun voru ALDREI  til sjálfstæð lög um verðtryggingu, og því ekki reynt að halda þeim við. Strax eftir að bandormurinn var samþykktur á þingi, tók Seðlabankinn yfir allt frumkvæði í málefnum verðtryggingar, án alls samráðs við Alþingi. Seðlabankinn ákvað sjálfur að búa til svokallaða „lánskjaravísitölu“, án alls samráðs við Alþingi. Allar aðrar verðmæta vísitölur, voru settar með lögum frá Alþingi, enda er það einungis Alþingi sem þá hafði heimild til að ákvarða álögur gjalda. Lánskjaravísitalan hafði því aldrei lagaskilyrði til að vera notuð, en Seðlabankinn notaði hana samt og allir bankarnir öpuðu eftir Seðlabankanum.

Árið 1988 hélt Alþýðuflokkurinn síðasta fund sinn í 100 funda herferð um landið. Frummælendur voru Jón Baldvin, formaður og Jón Sigurðsson, þáverandi viðskiptaráðherra. Ég hafði búið mig vel út með ítarlega gagnahefti, því ég vissi að lítill tími fengist til skýringa á fundinum. Ég kom mínu máli til skila og heftinu til viðskiptaráðherra, sem reyndi að sleppa við að svara. En í lok fundarins var kallað eftir svari frá honum. Sagðist hann þá ætla að fá mig á fund mér sér eftir páskana, en þeir voru einmitt á næsta leyti þá eins og nú.

Ein af athugsemdum mínum var um það að Seðlabankinn hefði aldrei haft samráð við viðskiptaráðherra um útgáfu reglna sinna um verðtryggingu og aldrei komið út lögleg Reglugerð frá ársbyrjun 1982, til mars árið 1988, eða í rúm 6 ár. Sýnt var fram á að launavísitala væri ekki með samhæfðan forsendugrunn, sem gerði það að verkum að hækkanir launavísitölu væru ekki hlutfallslega réttar. Því væri launavísitalan óhæf sem grundvöllur í mati á verðrýrnun gjaldmiðils sem væri lögeyrir þjóðarinnar. 

Þessar athugasemdir mínar höfðu þær afleiðingar, sem einhverjir muna eflaust, því strax eftir páskana 1988, felldi viðskiptaráðuneytið úr gildi verðbótagrundvöll lánsfjár, þar sem launavísitala var felld út úr viðmiðunargrunni en verbótagrunnur látinn miðast við framfærsluvísitölu og byggingavísitölu í þar tilgreindum hlutföllum. Mikill hávaði varð af þessari breytingu frá fjármagnseigendum, þar sem hótað var málaferlum. Í framhaldinu var svo stofnað Félags fjármagnseigenda, en af málaferlum varð aldrei, enda enginn grunvöllur til slíks.

Víkjum þá aftur að upphafinu. Lítum til þess að upp úr miðju ári 1978 er í miklum flýti gripið til ráðstafana til að forða lausafjárþurrð hjá bönkunum. Stöðug afar há verðbólga og rýrnandi kaupmáttur, dró verulega niður almennan sparnað, þannig að lausafé og útlánageta bankanna var að dragast verlega saman. Grípa þurfti til einhverra ráða og það strax. Áður hafði verðtrygging verið skoðuð en alls ekki búið að finna flöt sem gæti gengið upp. Jóhannes Nordal hafði verið nefndarformaður við skoðun leiða til verðtryggingar. Árið 1957, hafi hann verið fulltrúi Íslands á haustfundi Norræna Seðlabankastjóra, þar sem fjallað var um verðtryggingu fjármagns. Á sama tíma var Jóhannes ritstjóri Fjármálatíðina Landsbankans.

Á hinum nefnda fundi Norrænna Seðlabankastjóra, var sá Norðurlandamaður sem hvað mest hafði staðið í baráttu við verðgildi gjaldmiðils sinnar þjóðar, en það var, B. R. von Fieandt, aðalbankastjóri Finnlandsbanka. Hann flutti þarna afar yfirgripsmikla ræðu um verðtryggingu fjármagns, og Jóhannes birti þá ræðu óstytta í okt.-des. hefti  Fjármálatíðinda Landsbankans 1957. Þar má lesa alla ræðuna en hér er einn mikilvægur þáttur hennar sem var svohljóðandi:

“Ég lét þess getið, að vísitölukerfi okkar væri ekki fullmótað. Núna notum við að nokkru leyti vísitölu framfærslukostnaðar og að nokkru leyti vísitölu heildsöluverðs. Hvorugri hefur verið ætlað að gegna þessu hlutverki.

 Við þörfnumst sérstakrar vísitölu vegna lána til langs tíma, en í henni þyrfti að taka tillit til verðlags - eigna, lands, bygginga og hlutabréfa, - sem er sú fjárfesting, er keppir við innstæðufé.

 Ríkisvaldið ætti að láta gera svona vísitölu, og þar með myndum við losna frá þeirri ringulreið, sem nú ríkir um notkun okkar á vísitölum.”

  Eins og þarna kemur fram, var það þekkt á árinu 1957, að óraunhæft væri að verðtryggja peninga með vísitölu framfærslu- eða neysluverðs, því slíkri vísitölu væri ekki ætlað slíkt hlutverk. Yfir þessari vitneskju þagði Jóhannes 1979, þegar Seðlabankinn tók völdin í verðtryggingamálum strax eftir að Alþingi hafði samþykkt bandorminn umtalaða. Þar sem upphafsákvæði í verðtryggingamálum var að: - STEFNA SKAL AÐ ÞVÍ að verðtryggja sparifé landsmanna og almannasjóða. Verðtrygging lánsfjár var ekki nefnt þarna, enda útlán byggð á allt öðrum forsendum en innlán. En VII. kafla bandorms, byrjaði á 34. gr., sem var 1. gr. regluverks um verðtryggingarákvæði. Í þessari 1. gr. var einungis ein reikniregla sett fram sem heimil verðtrygging. En 34. greinin var svona:

„Stefna skal að því að verðtryggja sparifé landsmanna og almannasjóða. Í því skyni er heimilt, eins og nánar greinir í þessum kafla, að mynda sparifjárreikninga og stofna til lánsviðskipta í íslenskum krónum eða öðrum verðmæli með ákvæðum þess efnis, að greiðslur, þar með taldir vextir, skuli breytast í hlutfalli við verðvísitölu eða gengi erlends gjaldeyris, sbr. 39. gr.“

Tilgreint ákvæði útreiknings verðbóta er orðrétt tekið upp úr 1. gr. laga nr. 71/1966, lög um verðtryggingu fjárskuldbindinga.  En þegar menn sóttu sér þennan texta, gættu þeir þess ekki að  lög, nr. 71/1966, voru ekki lög um almenna verðtryggingu. Þau lög voru eingöngu um svonefnd „stórlán“, sem veitt voru eingöngu til fyrirtækja og sveitarfélaga. Þessi lán voru svonefnd „eingreiðslulán“, þar sem vextir og aðrir álagsþættir voru reiknaðir eftirá, við hinn eina gjalddaga eða greiðsludag, sem var uppgjörsdagur lánsins. Jafnframt var algengast með slík lán að væru þau í forminu með verðtryggingarákvæði, þá voru vextir lægri eða jafnvel engir.

Ég var einn þeirra sem benti á að þessi reikniaðferð væri ekki nothæf gagnvart afborgunarlánum, nema að einungis væri verðbættur sá hluti lánsins sem endurgreiddur væri hverju sinni (afborgun af höfuðstól), sem tæki verðbætur frá lántökudegi til greiðsludags. Seðlabankinn fékkst ekki til að staðfesta þetta. En á árinu 1983, setti ég fyrst fram framangreint sjónarmið um útreikning afborgana og var það samþykkt af þeim bönkum sem þar áttu í hlut. Sama haustið, fóru ungir námsmenn af stað og mynduðu hóp sem gerði kröfu til Alþingis um bætur vegna rangra útreikninga gjalddaga og leiðréttinga á útreikningi afborgana.

Ekki gat Alþingi breytt því sem liðið var og búið að gjaldfella, þannig að endirinn varð sá að samþykkt var þingsályktunartillaga um að þeir sem sett hefðu fram skýr dæmi um ofreiknaðar afborganir, fengju greiddar bætur úr ríkissjóði og reikniaðferðum yrði breytt. Ögmundur Jónasson fór fyrir þessum hópi ungs fólks, sem mig minnir að aðallega hafi verið frá Háskóla Íslands. Ég fylgdist nú ekki með til loka hvort þetta fólk fékk einhverjar bætur greiddar. En það sem lág alveg hreint fyrir, var það að Alþingi áleit að ranglega hefði verið staðið að útreikningi afborgana. Þar var þó ekki enn tilkomnar hinar tíðu ólöglegu upphækkanir höfuðstóls lána. Það kom ekki til fyrr en farið var að reikna verðbætur mánaðarlega og þá verðbættur allur höfuðstóllinn, sem er og hefur alla tíð verið hreint óheimilt glæpaverk.  

Hægt er að fylgja mun nánar eftir öllum þeim óhæfuverkum sem framkvæmd hafa verið hér á landi í nafni verðtryggingar lánsfjár. Það verður samt að bíða þeirrar heildarsamantektar sem búið er að skrá, en kemur síðar fyrir almenningssjónir. En líklega hafa alvarlegustu áföllin vegna rangra vinnubragða fjármálakerfisins gagnvart heiðarlegum útreikningum lánskjara, þó verið útreikningar afborgana og vaxta af svonefndum „húsnæðisslánum“ sem áttu samkvæmt texta lánaskjals að reiknast með „jafngreiðsluvöxtum“.

Jafngreiðsluvextir er sérstakur útreikningur vaxta af afborgunarskuldabréfum, þannig að allan lánstímann er greidd sama krónutala í vexti á hverjum gjalddaga. Einnig er afborgunartala höfuðstóls láns sama upphæð í krónutölu allan lánstímann. Ég held að slík reikniregla hafi ekki verið notuð þegar skuldabréfakerfið í tölvukerfi Reiknistofu bankanna hóf útreikninga afborgana skuldabréfa í reiknikerfum sínum. Ég benti ítrekað á þessi atriði o.fl. meðan ég var í starfi í banka, en því var ekki sinnt. Þegar skuldabréfaform bankanna var endurnýjað eftir „vaxtafrelsið“ 1985, var ég einn þeirra sem textuðu lánaskilmálana sem ritaðir voru á skuldabréfin. Mitt form var skuldabréf jafngreiðslulána, þar sem á einfalda en skýran hátt er útskýrt hvernig reikna skuli út vexti jafngreiðslulána. Ekki eru þær reglur fundnar upp af mér, þó örlítið skýrar hafi verið tekið til orða. Alla vega fékk sá texti góð ummæli eftirlitsnefndar og stóð sá texti enn, fyrir nokkrum árum er ég síðast sá slíkt skuldabréf.  

Kæri Ragnar! Það er reginmunur milli þess að setja fram í hroka og reiði, að einhver fari með eintómt bull. Eða að þar sé í raun um bull að ræða. Ég hef fylgst með þessum meintu verðtryggingarmálum allt frá upphafi. Ég reyndi að vara við vinnubrögðum þáverandi starfsmanna Selabanka, við upphaf lagasetningar, þegar þeir fengu engu breytt um ákvæði 34. gr. bandorms 13/1979. Þess í stað settu þeir villandi ákvæði inn í bráðabirgðaákvæði eigin laga, um Seðlabankann. En það bráðabirgðaákvæði var tímabundin aðgerð vegna  uppgjörs vanskilalána við upphaf verðtryggingar. Enginn vildi þá trúa slíkum vinnubrögðum á Seðlabankann en raunveruleikinn varð annar. Þar er eitt af ljósu dæmunum sú ólögmæta reikniaðferð sem þú nefndir, líklega í góðri trú, eins og flestir aðrir bankastarfsmenn sem ekki skoða grunngildi þeirra reglna sem bankastarfsmönnum er ætlaða að framfylgja. Þegar ég hafði þrautreynt, sem innanhússmaður, að fá leiðréttar mestu rangfærslurnar í útreikningum verðtryggðra skuldabréfa, sagði ég starfi mínu lausu, þar sem ég treysti mér ekki til að gera það að lífsstarfi mínu að fara illa með fólk, sem ekkert hafði gert mér, hvorki illt né gott.

Ég er einnig hugsandi yfir því að á þeim árum sem ég sinnti aðstoð við fólk í fjárhagsvanda, hafði ég allan tíma uppi þá reikniaðferð verðtryggingar sem ég hef alla tíð lesið út úr virkum heimildum útreiknings verðtrygginga lánsfjár. Þannig útreiknuð hef ég lagt fyrir bankastofnanir að fá lánsfé sitt endurgreitt. Meðan ég starfaði, stóð ég að uppgjörum á töluvert á þriðja þúsund skuldabréfa. Ég bauð fram hina löglegu reikniaðferð eða fara með uppgjörið í gegnum dómstóla. Og alltaf var uppgjörið þegið. Líklega ekki vegna þess hve mikla vitleysu ég setti fram, eða hvað? Nokkrum sinnum eftir að ég hætti störfum, hef ég tekið til eitt og eitt mál fyrir vini og vandamenn, með sama árangri.  Síðast nú fyrir fáum árum, þar sem greiðandinn var beðinn að lofa því að segja mér ekki frá því hvernig uppgjörið hefði farið fram. Hann stóð við það sem hann hafði verið pressaður til að lofa. En eftir að þau hjónin höfðu fengið skjölin um uppgjörið, sagðist konan hans engu hafa lofað og sýndi mér skjölin.  Hún ætti þau líka.

Að lokum vil ég segja það, að þó einhverjir sem lesa þetta vildu ráðast á tölvuna mína, til að reyna að eyðileggja það sem ég hef dregið saman í gögnum og rituðu máli. Þá er það fljót sagt að ekkert slíkt er geymt á nettengdri tölvu. Nokkrum sinnum hefur nettengdri tölvu minni verið rústað, líklega í slíkum tilgangi. En slíkt verður ávalt án árangurs þar sem ég geymi engin markverð gögn á nettengdri vél. Og slíkt er ekki heldur geymt hér heima.

Daginn eftir að ég skrifaði á síðuna þína, athugasemdina sem þú lést fara í skap þitt, frétti ég að þú hefðir eytt því sem ég skrifaði inn hjá þér. En það breytir engu í sjálfu sér því ég tók strax afrit að þinni færslu og minni athugasemd og setti á minniskubb hjá mér, svona ef grípa þyrfti til tilvísana í annan hvorn okkar.

Hafðu það ætíð sem best.

Með kveðju,

Guðbjörn Jónsson