OPIÐ BRÉF TIL RÍKISSKATTSTJÓRA 17.05.2020

Ríkisskattstjóri

Laugavegi 166, 150 Reykjavík.

Reykjavík 17. maí 2020

 

ERINDI:  Aflaheimildir, bókfærðar sem EIGN í efnahagsreikningum útgerðarfyrirtækja.

Hr. Ríkisskattstjóri.

Ég hef áður lagt sumar þessara spurninga fyrir embætti Ríkisskattstjóra sem hér verða bornar fram, án þess að hafa fengið við þeim nein skýr svör. En nú er ég að skrá og skrifa framvindu fiskveiðistjórnunar til útgáfu, sem lið í efnahagssögu lýðveldistímans. Og nú er ég kominn að tímabili skuttogaravæðingar og kvótakerfis. Þó ég hafi á árinu 2003 gefið út heila bók um Stjórnkerfi fiskveiða í nærmynd, þá náði sú bók einungis yfir hluta af fyrstu 15 árum kvótakerfisins. Þau skrif mörkuðust því nokkuð af þeim verulega skorti á virðingu fyrir almennum heiðarleika og mikilvægum þáttum réttlætis, eins og t. d. 65. gr. stjórnarskrár.  Lögin voru að vísu sett af Alþingi en vinnubrögðin við þá lagasetningu voru síður en svo til fyrirmyndar fyrir löggjafarþing þjóðarinnar.

En erindi þessa bréfs er nær okkur í tíma og einkennist af afar undarlegum stjórnarháttum Alþingis og ríkisstjórna. Enn undarlegri varð þó framganga þeirra ríkisstofnana sem aðkomu höfðu að málaflokknum. Má þar  t. d. nefna að tvær ríkisstofnanir, undirstofnanir sama ráðuneytis, sem tókust á fyrir dómstólum um verknað sem þá var EKKI HEIMILL SAMKVÆMT LÖGUM LANDSINS.  Á ég þar við svo nefnt Hrannarmál frá 1993, þó verknaðurinn hafi verið unninn árið 1989, áður en ótímasettu lögin um stjórn fiskveiða voru sett af Alþingi. Nánar tiltekið er hér verið að tala um það furðuverk, að útgerðarfélag kaupi af öðru útgerðarfélagi aflaheimild til langs tíma, án þess að sala aflaheimilda hafi verið heimiluð. Slíka sölu leyfðu þeir sér að setja á einhverja pappíra án samráðs við Alþingi. Að kalla slíkan verknað sölu á „hlutdeild“, þegar einungis hafði af stjórnvöldum verið úthlutað aflaheimildum til eins árs er næsta ótrúleg ósvifni. Salan virtist hins vegar byggjast á ætluðum úthlutuðum aflaheimildum til framtíðar, þó engar lagareglur um slíkt hefðu þá verið mótaðar eða staðfestar af Alþingi. Það er dálítið einkennileg viðskiptasiðfræði að selja til varanlegrar eignar, aflaheimild sem einungis var (og er enn) úthlutað til nýtingar innan eins árs, án skuldbindingar um framhald úthlutunar af hálfu ríkisins.

Ég hef ítrekað spurst fyrir um hvernig lagaumgjörð um framangreinda fyrstu staðfestu SÖLU VEIÐIRÉTTAR hafi verið háttað, því Hæstiréttur sleppti því algjörlega að gæta LAGALEGRA FORSENDNA FYRIR ÞEIM VIÐSKIPTUM.  Sú „Aflahlutdeild“, sem útvegsmenn seldu sín á milli árið 1989, var ekki komin sem nafngift inn í lög um fiskveiðistjórnun á þeim árum.  Af þeirri ástæðu var fullkomlega óljóst hvert Hæstiréttur hefur sótt heimildir sínar fyrir dómsniðurstöðunni. Dómurinn er því á lagalegum grundvelli ólöglegur og ómarktækur.

 Ef sala væri heimil á tilteknu magni af óveiddum fiski, eftir tegundum, á ákveðnu tilteknu hafsvæði (Efnahagslögsögu Íslands), hlyti heimild til slíks að vera komin frá Alþingi, sem almennt er talið hafa stöðu eiganda, þó samkvæmt Hafréttarsamningi Sameinuðu þjóðanna, hafi íslensk stjórnvöld einungis nýtingarrétt auðlinda og verndari umrædds lífríkis, sem m. a. eru fiskistofnarnir.

Í Hafréttarsamning Sameinuðu þjóðanna frá 1982 er í 2. gr. laganna, fjallað um „fullveldisréttinn“, sem einnig nái yfir landhelgi, sem heimilt er að nái fullar 12 mílur frá grunnlínupunktum.

Í V. hluta Hafréttarsamningsins er fjallað um „Sérefnahagslögsögu“ strandríkja, sem nái frá ytri mörkum 12 mílna landhelgi, yfir svæði utan landhelgi sem nái að 200 sjómílum frá grunnlínu- punktum landhelginnar. Hafi strandríki náð samningum við Hafréttarráð Sameinuðu þjóðanna, geti strandríkið  beitt á því svæði sérstökum réttarreglum.

Í 56.gr. Hafréttarsamningsins segir að:

„Í sérefnahagslögsögunni hefur strandríkið

1. a) fullveldisréttindi að því er varðar rannsóknir og hagnýtingu, verndun og stjórnun lífrænna sem ólífrænna náttúruauðlinda hafsins sem liggur yfir hafsbotninum, og hafsbotnsins og botnlaga hans, svo og aðrar athafnir vegna efnahagslegrar hagnýtingar og rannsókna í lögsögunni, svo sem framleiðslu orku úr sjónum, straumum og vindum;“

Í 57. gr. Hafréttarsamningsins segir að:

„Sérefnahagslögsagan skal ekki ná lengra en 200 sjómílur frá grunnlínunum sem víðátta landhelginnar er mæld frá.  

Í sérefnahagslögsögunni skal strandríkið ákveða leyfilegar heildarafla úr hinum lífrænu auðlindum innan sérefnahagslögsögunnar. Strandríkið skal tryggja með viðeigandi verndun og stjórnunarráðstöfunum á grundvelli bestu vísindalegu niðurstaðna sem því eru tiltækar, tilveru hinna lífrænu auðlina í sérefnahagslögsögunni sé ekki stofnað í hættu með ofnýtingu.“

„Eftir því sem við á skulu strandríkið og þar til bærar alþjóðastofnanir, hvort sem þær eru undirsvæðis-, svæðis- eða heimsstofnanir, starfa saman að þessu marki.“

Þegar lesið er í gegnum öll þau ákvæði í Hafréttarsamningnum er lúta að meðferð auðlinda innan sérefnahagslögsögu strandríkja, verður ekki betur séð en strandríki fái hvorki eignar né söluréttindi yfir hinum lífrænu auðlindum innan sérefnahagslögsögunnar. Réttur þeirra virðist skilgreindur sem NÝTINGARÉTTUR, sem gjalda þurfi leigu fyrir með tilteknum rannsóknum, veiðistjórnun og eftirliti, til að sporna við ofnýtingu. Og strandríkinu beri að stuðla að hámörkun á langtíma afköstum auðlinda.

ÍSLAND ÁN EIGNARRÉTTAR EN HEFUR VERNDARSKYLDU.

Þegar öll þessi atriði eru skoðuð, kemur berlega í ljós að Íslenska ríkið hafi engin önnur réttindi gagnvart auðlindum sérefnahagslögsögunnar, en að stýra nýtingu fiskistofna innan fiskveiðilögsögu okkar. Sá nýtingarréttur sem byggt skal á, verður að byggjast á tillögum Hafrannsóknarstofnunar. Í Hafréttarsamningnum er hvergi að finna heimild til þess að strandríki láti frá sér til þriðja aðila „varanlega hlutdeild“ í nýtingu náttúruauðlinda innan sérefnahagslögsögu strandríks.

 Hér hefur að mínu mati verið fullkomlega rakið að heimildir til sölu aflahlutdeildar eða aflaheimilda, hafi aldrei verið settar með lögmætum hætti af hendi lögmæts forráðanda auðlindanna. Líklegast er einnig að eiginlegt söluferli aflaheimilda, hafi ekki komið til umræðu á Alþingi, eða við undirbúning fyrir langtíma lagasetningu um fiskveiðistjórnun.

Er við gerðumst aðilar Evrópska efnahagssvæðinu EES, varð fiskur skattskyld vara til virðisaukaskatts. Við þá breytingu kemur einna skýrast fram, að frá hendi löggjafans hafi aldrei komið fram hugmynd um beina sölu aflaheimilda. Frá upphafi fiskveiðistjórnunar 1984, var fyrir hendi heimild til millifærslu aflaheimilda milli skipa sömu útgerðar. Síðar bættist við heimild til millifærslu aflaheimilda milli skipa í  sömu verstöð. Og þriðja breytingin varð er heimild var veitt til „jafnvirðis“ millifærslu aflaheimilda milli skipa í sama stærðarflokki. Fékk sú millifærsla lagaheitið að heimilt væri að „framselja“ aflaheimildir milli skipa.  Lögð var áhersla á að um væri að ræða framsal réttinda, þar sem framsal þýddi afhendingu réttinda, eins og orðasamhengið var þekkt í íslensku máli.   

EIGNARRÉTTUR  EINKAAÐILA  ÚTILOKAÐUR.

Af því sem hér hefur verið dregið fram, virðist ljóst að ekkert strandríki geti fengið sérstök eignarréttindi yfir náttúruauðlindum í „sérefnahagslögsögu“ strandríkis. Einungis er þar um nýtingarrétt að ræða, eins og fram kemur hér að framan. Í því ljósi hefur EKKERT strandríki heimild til að viðurkenna eignfærslu einstakra aðila yfir tilteknum aflaheimildum og viðurkenna í skattuppgjörum sölu aflaheimilda. En á sama tíma gera ekki kröfu um skil virðisaukaskatts vegna sölu á virðisaukaskatts skyldri vöru.

Ég hef mikið spurst fyrir um þau lögformlegu skjöl sem ganga þarf frá og þinglýsa, þegar skráningarskyld og fyrnanleg eignaverðmæti eru seld frá einum aðila til annars. Einkanlega þar sem sá er fékk úthlutað, án varanlegs forræðis eða eignaréttinda, tilteknum aflaheimildum til eins árs. Fyrir hinar úthlutuðu aflaheimildir greiddi útgerðaraðilinn ekkert gjald fyrir fiskinn sem heimilað var að veiða. En þessi útgerðaraðili seldi hins vegar, gegn staðgreiðslu, til annarrar útgerðar hina ógjaldfærðu úthlutun sína. Og þá allt í einu varð ógjaldkræf úthlutuð aflaheimild, sem ekki fylgdi varanlegt forræði eða eignarheimild, að slíku verðmæti, að bara heimildin til veiðanna nemi 60-80% söluandvirðis hins veidda fisks með innreiknuðum virðisaukaskatti eins og vera ber.

Í þessu sambandi er nauðsynlegt og skylt, að mínu mati, að upplýsa um nokkur atriði. Í fyrsta lagi er seljandi sem að framan er getið ekki lögformlegur eigandi hins selda og hann veit af því. Hann tekur við söluandvirði fyrir verðmæti sem hann á ekki en Íslenska ríkið hefur samkvæmt Hafréttarsamning Sameinuðu þjóðanna, einungis nýtingaréttverðmætanna. Spurt er hvernig sé háttað samþykki hins lögformlega eiganda hins selda, fyrir sölunni? Og hvernig eru reglur um uppgjör slíks söluferlis, skil söluandvirðis til lögmæts eiganda og skattlagningar? Við sölu aflaheimilda falla engin rekstrargjöld til í söluferlinu. Staðgreiðsluvirði sölu, hljóta því að vera hreinar eignatekjur eiganda. 

 Ég hef lesið öll lögfræðiálit, lögspekinga, sem vísað hefur verið í, til rökstuðnings þess að útgerð, sem einungis hafi staðfestan nýtingarrétt tiltekins magns aflaheimilda á hverju fiskveiðiári, EIGI þar varanlega hlutdeild í heildarafla þjóðarinnar. Engin sjálfstæð eða marktæk lagaheimild er til rökstuðnings fyrir slíku en 1. gr. laga nr. 116/2006 bendir til annars.

Þrátt fyrir mikinn fjölda fyrirspurna til margra mögulegra heimildaraðila varðandi meinta sölu aflaheimilda. En hvergi virðist í lögum landsins hafa fundist lagaákvæði sem heimili með óyggjandi hætti SÖLU aflaheimilda. Eins og heimildum Íslands er háttað til auðlindanýtingar í sérefnahagslögsögu þjóðarinnar, samkvæmt ákvæðum Hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna frá 1982, verður ekki séð að Alþingi Íslendinga hafi lögformlega heimild til að vera þátttakandi eða milliliður í sölu og afsali efnislegra verðmæta, sem í raun eru alþjóðlegar náttúruauðlindir á alþjóðlegu hafsvæði. Reyndar hafsvæði sem Ísland hafi samningsbundna heimild til takmarkaðrar nýtingar einstakra náttúruauðlinda. En Ísland ber einnig ábyrgð á því að hámarka afrakstur auðlindanna,  en ekki til að afhenda þær öðrum.

Til lögmæts samþykkis slíkra laga hefði Alþingi þurft að hafa undir höndum lögformlega samþykkt Hafréttarráðs Sameinuðu þjóðanna, sem heimilaði slíkrar sölur. Slík heimild virðist ekki enn hafa komið á borð Hafréttarráðsins eða verið afgreidd þaðan, eftir því sem mér skilst.

 

ENGAN SKATT MÁ Á LEGGJA NÉ AF TAKA NEMA MEÐ LÖGUM.

Annar liður þessa spursmáls lítur að lagaheimildum skattayfirvalda til að taka til skattalegrar meðferðar fjármuni sem opinberlega hafa verið greiddir vegna sölu verðmæta, þar sem seljandi gat ALLS EKKI haft lögmætar eignarheimildir. Slíkar heimildir eru seljanda afar nauðsynlegar til lögmætrar sölu. Verðmætið sem var selt, átti og á sér enn löglegan eignavörsluaðila sem viðurkenndur er sem slíkur af Íslandi og fjölda annarra ríkja. Er þar um að ræða alþjóðlegan Hafréttarsamning Sameinuðu þjóðanna og sérsamning Íslands um 200 sjómílna sérefnahagslögsögu. Mér finnst algjörlega vanta skýrar heimildir embættis Ríkisskattstjóra til ýmissa skattalegra meðferða á svo augljósleg ólögmætum viðskiptum, sem sala aflaheimilda er. Ásamt eignfærslum útgerðarfélaga á alþjóðlegum eignaverðmætum,sem Íslandi er trúað fyrir til varðveislu.

Þá erum við komnir að skráningu á eignfærslu aflaheimilda í efnahagsreikning fyrirtækja. Áður hefur verið að því vikið, að til þess að sala skráningaskyldrar eignar geti farið fram, þarf seljandi að hafa lögformleg eignaskjöl á sínu nafni. Þar sem svo virðist sem engin slík lögformleg opinber eignfærsluskráning yfir aflaheimildir sé til, set ég fram spurninguna um hvernig Ríkisskattstjóri meðhöndli uppgefið söluandvirði aflaheimilda og hvernig seljendur sanni söluheimild sína.

EIGNFÆRSLURÉTTUR AFLAHEIMILDA

Hér að framan hefur verið farið yfir óljósan skjalafrágang. Hér er aftur komið að afar undarlegum framgangi embættis Ríkisskattsstjóra. Embættið meðhöndlar úthlutaðar aflaheimildir frá stjórnvöldum til útgerðafyrirtækja,  sem verðmætalausar skráningar.

Hvernig getur nýtingaréttur alþjóðlegrar auðlindar, í þessu tilfelli nýtingaréttur óverðskráðra aflaheimilda í sérefnahagslögsögu Íslands, orðið að verðskráðri, fyrnanlegri eign í efnahagsreikning útgerðarfyrirtækja?  

Fram til þessa hef ég talið grundvöll fyrnanlegrar eignfærslu í efnahagsreikning vera þá, að fyrir hendi væri ótvíræð lögformleg eignaheimild, löglega frágengin á löggildum og þinglýstum skjölum.

Ef um skráningarskylda eign væri að ræða, sem í efnahagsreikning skráist sem fastafjármunir eða varanlegir rekstrarfjármunir, hlýtur verðmætamat slíkrar eignar og skráðar eigendabreytingar að verða að vera óyggjandi eignaheimild seljanda. Enga slíka eigendabreytingu hef ég séð, eða þær kynntar í ársreikningum fyrirtækja sem eignfæra aflaheimildir. Ég hef annað slagið, þegar stórfyrirtæki í útgerð sýna einhverja afbrigðilega þætti í uppgefnum kennitölum, þá skoða ég í ársreikninga þeirra fyrirtækja. En aldrei er getið um lagagrundvöll fyrir eignfærslu eða verðmætamati aflaheimilda. Vænti þess að fá upplýsandi svör frá embætti þínu.

Virðingarfyllst

Guðbjörn Jónsson