VALD FORSETA: OPIÐ BRÉF TIL PRÓFESSORS BJARGAR THORARENSEN

prófessors í stjórnskipunarrétti við Háskóla Íslands.

Reykjavík 10. júní 2020

Heil og sæl prófessor Björg!

Fyrir skömmu heyrði ég viðtal við þig, sem áður hafði komið fram í Spegli RÚV, þann 24. júní 2016. Yfirskrift viðtalsins var: „Forseti getur ekki rekið ráðherra.“  Ég varð verulega undrandi og nánast sleginn óhug, þegar ég heyrði þig hafna 25. gr. stjórnarskrár sem marklausri, þrátt fyrir að í 25. gr. stjórnarskrár standi orðrétt að: „Forseti lýðveldisins getur látið leggja fyrir Alþingi frumvörp til laga og annarra samþykkta.“ 

Hvernig getur prófessor í stjórnskipunarlögum á Íslamdi fullyrt,eins og þú gerir, að forseti lýðveldisins geti ekki lagt fyrir Alþingi frumvarp, nema að ráðherra leggi það fram fyrir hann. Skýringar þínar í viðtalinu eru alls ekki sæmandi prófessor í stjórnskipunarlögum, hvað þá að vera í slíkri stöðu sem þú ert við Háskóla Íslands. Og ég velti fyrir mér, í hvaða tilgangi þú reynir að telja þjóðinni trú um að það sé forseti Íslands, sem  í raun leggi fram flest öll frumvörp á Alþingi, og að hann geti ekki haft frumkvæði að því að leggja fram frumvarp. 

Og til viðbótar segir þú að:

„Það getur ekki gerst nema að ráðherra geri tillögu um að leggja fram slíkt frumvarp. Þessi frumvörp eru í daglegu tali nefnd stjórnarfrumvörp. Lang stærsti hluti allra frumvarpa sem eru samþykkt á Alþingi eru stjórnarfrumvörp. Þannig má segja að í lang flestum tilvikum séu það frumvörp sem forseti Íslands leggur fram sem eru í raun samþykkt á Alþingi.Stjórnarfrumvörp eru fyrst samþykkt í ríkisstjórn svo er gerð tillaga um að forseti leggi frumvarpið fram á Alþingi. Þannig að það er hann sem leggur frumvarpið fram.“ 

Þarna fer nú prófessorinn í stjórnskipunarlögum með hrein ósannindi og þvælu, um stjórnskipunarlög. Er slíkt verulega ámælisvert, þar sem þau lög eiga í raun að vera sérsvið prófessorsins. En fullyrðingar sérfræðingsins eiga sér enga stoð í raunveruleikanum. Forseti Íslands leggur engin stjórnarfrumvörp fram, enda kemur hann hvergi nærri flokkspólitísku starfi, eða innri málefnum ríkisstjórna. Stjórnarfrumvörp koma ekki á borð forseta Íslands fyrr en eftir að Alþingi hefur lokið afgreiðslu þeirra og forseti tekur þau til afgreiðslu í ríkisráði. Að lokinni afgreiðslu þar, undirritar hann þau skjöl þar, og gefur þeim þar með gildi sem lög eða stjórnvaldsákvörðun.

Ég vona að ég sé ekki móðgandi þó ég fari fram á við þig að skýra fyrir mér hvernig þú færð það út að ráðherra, sé það hærra settur í stjórnskipan landsins en forseti lýðveldisins, sem þú gefur í skyn með ummælum þínum. Þú segir að forsetinn þurfi leyfi ráðherra, líklega einhvers sérstaks ráðherra, til að fá heimild hans til að, t. d. láta forseta Alþingi, leggja fyrir Alþingi frumvarp frá forseta Íslands, til lagasetningar. Ef svo væri, sem þú segir, þá væri forseti Íslands réttlægri gagnvart Alþingi en óbreyttur þingmaður, sem ekkert leyfi þarf til að leggja fyrir Alþingi frumvarp til lagasetningar.

Ég get ekki annað en leitað skýringa hjá þér á afar einkennilegri afstöðu þinni, annars vegar til valdssviða forseta, en á hinn veginn til valdsviðs ráðherra. Í fyrsta lagi segir í umræddu viðtali við þig að: „megineinkenni á valdi forseta sem framkvæmdavaldshafa sé fyrst og fremst formlegt.“ Af þessu má ráða að þú teljir forsetan valdalausan, en teljir hann samt til valdhafa framkvæmdavalds?  Eitthvað er þetta ekki að ganga eðlilega upp. Þú segir þarna að: „Það séu ráðherrar sem framkvæmi vald forseta í öllu tilliti.“ En á sama tíma segir þú forsetann valdalausan.

Það verður ekki hjá því komist að vekja athygli þína og annarra, sem halda fram mjög alvarlegum misskilningi, varðandi eðlilega valdsþætti í lýðveldi. Afar undarlegar eru framsetningar þínar á ágætlega vel orðaðri stjórnarskrá landsins okkar. Á það jafnt við varðandi forsetaembættið, sem og embætti ráðherra ríkisstjórna. Í áðurgreindu viðtalið segir þú eftirfarandi:

 „Það er hins vegar alveg ótvírætt að þetta ákvæði verður að skoðast í samhengi við það hvernig þessi völd eru skilgreind. Það er ráðherra sem framkvæmir völd forseta samkvæmt 13. greininni. Og ákvarðanir geta ekki tekið gildi nema að bæði forseti og ráðherra undirriti þær. Þetta útilokar að forseti geti gert nokkuð upp á sitt eindæmi eins og til dæmis að leggja fram lagafrumvörp eða leysa forsætisráðherra frá störfum eða að framkvæma aðrar stjórnarathafnir sem tilgreindar eru í stjórnarskránni. Það verður að skoða samhengi þessara ákvæða til að skilja hvernig völd forseta virka í raun,"

Í þessari einu málsgrein hér á undan ferð prófessorinn í stjórnskipunarlögum alla vega þrisvar rangt með ákvæði stjórnarskrár og leggur rangan skilning í orð hennar og meiningu. Í fyrsta lagi segir þú að: „Það er ráðherra sem framkvæmir völd forseta…“. Þarna er forsetinn samkævmt þinni meiningu með völd. EN lykilmeiningu 13. greinar snúið við. 

Í 13. grein stjórnarskrár segir orðrétt: „Forsetinn lætur ráðherra framkvæma vald sitt.“   Öllum sem starfað hafa í sjálfstæðu starfi, undir yfirvaldi, vita að það er yfirvaldið sem lætur þá hafa leikreglurnar sem fara á eftir í sjálfstæðu starfi. Yfirvaldið hefur hins vegar sitt eftirlit með því að undirmenn fari að réttum leikreglum. Stjórnarskrá okkar geymir einnig slíkan eftirlitsþátt fyrir forsetann, þar sem í 16. gr. stjórnarskrár segir eftirfarandi:

16. gr. „Forseti lýðveldisins og ráðherrar skipa ríkisráð, og hefur forseti þar forsæti.“

Lög og mikilvægar stjórnarráðstafanir skal bera upp fyrir forseta í ríkisráði.

Við skulum þá hoppa yfir 17. gr. sem fjallar um ríkisstjórnarfundi (ráðherrafundi) og líta á 18. greinina en þar segir svo:

18. gr. „Sá ráðherra, sem mál hefur undirritað, ber það að jafnaði upp fyrir forseta.“

Þarna kemur svo skýrt fram að óþarfi er fyrir skynsamt fólk að ruglast í  rás og röð viðburða. Í eðlilegum málskilningi liggur það ljóst fyrir, að það er sá ráðherra sem hefur lokið úrvinnslu máls, sem vill að málið fái þa afgreiðslu í ríkisráði, sem veiti því gildi sem stjórnarráðstafanir. Til þess að svo geti orðið, undirritar hann skjölin áður en hann leggur þau fyrir forseta í ríkisráði til staðfestingar um gildistöku.

Svo er að sjá sem þú, líkt og margir aðrir sem einungis horfa á eina lagagrein úr margra greina lagabálki, sökkvið ykkur niður í eina misritun í öllum lagabálknum. Misritun sem er í andstöðu við eðlilega framgöngu þess verklags sem lagabálkurinn gengur út á.  Lítum á þetta því í 19. gr. stjórnarskrár segir að:

19. gr. „Undirskrift forseta lýðveldisins undir löggjafarmál eða stjórnarerindi veitir þeim gildi, er ráðherra ritar undir þau með honum.“

Margir sem vilja reyna að skyggja á vald forseta, reyna að gera sér mat úr þessari augljósu misritun. Að nafn ráðherra sé nefnt á eftir nafni forseta. Það mundi þýða að völd forseta kæmu fyrst fram, þegar ráðherra hefði áritiað löggjafarmál eða stjórnarerindi með forseta. Nú er það svo að lög sem samþykkt eru á Alþingi eru send til þess ráðherra sem hafa mun löggjöfina undir höndum. Það er því ráðherra sem leggur málið fram í ríkisráði sem undirritar skjalið áður en hann leggur skjalið fyrir ríkisráð, eins og segir í 18. gr. stjórnarskrár.  

Nú er það svo að lög sem samþykkt eru á Alþingi eru send til þess ráðherra sem hafa mun löggjöfina undir höndum. Það er því ráðherra sem leggur málið fram í ríkisráði, og áður en hann leggur það inn í ríkiráð, undirritar hann skjalið, eins og segir í 18. gr. stjórnarskrár.

 Ef t. d. væri reynt að láta reyna á hið tiltekna atriði 19. gr. fyrir dómi, eru allar líkur á að ákvæði 19. gr. um undirritun ráðherra yrði dæmt ógilt, vegna þess sem fram kemur í 18. gr. um að ráðherra undirriti mál áður en það er lagt fyrir forseta í ríkisráði.  

Ég ætla ekki að hafa fleiri orð um þetta að sinni. En að hluta til þykist ég nú skilja af hverju þér og fleiri aðilum þykir stjórnarskráin óskýr, og þá ekki hvað síst um valdsvið forseta. Þegar ég var að læra um lög, uppruna þeirra tilgang og tilvist, hefur mér alltaf verið minnisstæð orð kennarans, þegar hann var spurður um uppruna valds. Hvort uppruni valds gæti komið frá mörgum stöðum í sömu lögunum. Sagði hann svo ekki vera ef lögin væru í lagi og rakti hann það í nokkrum dæmum, sem ekki verða rakin hér.

En þetta nefni ég hér vegna þess að áður hef ég lesið undarlega framsetningu þína á í hvaða höndum æðsta vald lýðveldis okkar er. Reyndar er það eins og í öðrum lýðveldum, hjá fólkinu sjálfu, „lýðnum“. Lýðurinn kýs sér, beinni kosningu, einn aðila til að vera samnefnari og staðgengill æðsta valds, í reglubundnum rekstri samfélags okkar. Honum er fengið vald til að staðfesta lög Alþingis ef honum sýnast þau vera innan meirihlutavilja þjóðarinnar. Honum er einnig með ríkisráði, falið eftirlitsvald með starfsháttum ráðherranna og öðrum stjórnvöldum framkvæmdavalds, án þess að hafa önnur afskipti af en að staðfesta að farið hafi verið að settum reglum og heimildum. Sýnist svo vera, staðfestir forseti beiðni hvers ráðherra um að gefa ákvörðun eða verkefni hans gildi stjórnvalds. 

Þetta er í raun allt afar einfalt í framkvæmd, ef rétt er farið með alla ferliþætti. En það getur orðið ansi flókið og rekist hvert á annars horn, ef reyna á að fara aðrar leiðir en þá réttu. Vonandi tekst án átaka að leiðrétta ranga birtingarmynd af augljósu valdssviði forseta, sem eina þjóðkjörna beina valdinu, innan stjórnskipunar Íslands.

Virðingarfyllst

Guðbjörn Jónsson, fyrrv. ráðgjafi