Stjórnarskrá IV – Upphaf þingmeðferðar

Þriðji kaflinn endaði á samanburði tveggja fyrstu greina stjórnarskrá, eins og þær voru í konungsríkinu Íslandi og svo í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.

Þegar við hugum nánar að þessum fyrstu greinum stjórnarskránna, sjáum við að í konungsríkinu er fyrsta greinin þannig að – stjórnskipulagið sé þingbundin konungsstjórn. – Þarna fer ekkert á milli mála um skipulagið. Vald konungsins er æðra en vald þingsins.

Í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, er það hins vegar ekki fyrr en í 3. gr. stjórnarskrár, sem talað er um hvernig forseti skuli valinn. Þar segir að hann skuli vera þjóðkjörinn, þó Alþingi hafi í upphafi ætlað sér sjálft að velja forseta.

Ef þeir alþingismenn sem unnu breytingarnar á stjórnarskránni, við lýðveldisstofnunina, hefðu ekki verið svona uppteknir við að ná völdunum til þingsins, hefðu þeir átt að sjá að endursköpun fyrstu greinar stjórnarskránnar, með sömu valdauppröðun og var, (eins og skylda þeirra var að gera), hefði átt að vera á þessa leið.

Ísland er lýðveldi með þjóðkjörnum forseta og þingbundinni stjórn.

Með þessari uppsetningu hefði strax í fyrstu grein, komið skýrt fram að forsetinn var handhafi lýð-valdsins og þar með opinber verndari allra réttargilda stjórnarskrár lýðveldisins og óumdeilt æðsta vald lýðsins í landinu, þar sem hann væri kosinn beinni kosningu af meirihluta þjóðarinnar.

Í umræðum á Alþingi, um frumvarp til fyrstu stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, kom oft fram að svonefnd “milliþinganefnd”, sem kjörin hafði verið til að semja frumvarpið að stjórnarskránni, hafði í raun ekki geta komið sér saman um mörg lykilatriði frumvarpsins. Hörðust virðist togstreitan hafa verið um valdsvið forsetans.  Lítum aðeins á það sem forsætisráðherra þess tíma sagði í ræðu sinni, er hann lagði frumvarpið að stjórnarskránni fram í neðri deild Alþingi í ársbyrjun 1944. Hann sagði:

Frumvarpið er flutt óbreytt frá því, sem milliþinganefnd gekk frá því og afhenti það ríkisstjórninni til geymslu. Nú lýsti stjórnin yfir því 1. nóv. s.l., að hún teldi „miklu varða, að algert samkomulag geti orðið um afgreiðslu ályktunar Alþingis um stofnun lýðveldis á Íslandi, og ekki síður, að öll þjóðin geti sameinazt um lausn málsins“, og þar sem menn af hálfu allra flokka þingsins hafa unnið að því að gera frumvarpið úr garði á þann hátt sem orðið er, taldi stjórnin að athuguðum öllum málavöxtum, að hún rækti bezt skyldur sínar með því móti að bera frumvarpið fram óbreytt, enda þótt hún telji nokkrar breytingar á því æskilegar, svo sem um vald forseta lýðveldisins og að hann verði þjóðkjörinn, enda getur milliþingannefnd þess í nefndaráliti sínu, að hallazt kunni að verða að því ráði, þótt meiri hluti nefndarinnar leggi til, að forsetinn verði þingkjörinn. Annars mun stjórnin, eins og tekið er fram í athugasemdum hennar við frumvarpið, koma breytingatillögum, sem hún telur æskilegar, á framfæri, er nefndir þær, er deildir þingsins skipa til þess að athuga frumvarpið, hafa tekið til starfa. Mun ég því ekki ræða þau efni frekar.

Þó þykir mér rétt að taka fram, þótt það sé óþarft gagnvart háttvirtum þingdeildarmönnum, að þær einar breytingar getur að þessu sinni verið um að ræða á gildandi stjórnarskrá, sem beinlínis leiðir af breytingu á stjórnarformi ríkisins úr konungdæmi til lýðveldis og falla innan þess ramma, sem stjórnarskrárákvæðið frá 15. des. 1942 markar, en a.m.k. tvær breytingar, sem í frumvarpinu er lagt til, að gerðar verði, virðast falla utan þessa ramma. Þær breytingar á gildandi stjórnarskrá, sem gera þarf og gera má, er æskilegt að greina glögglega í sjálfum textanum, t.a.m. með skáletri, svo að kjósendur, sem eiga að taka afstöðu til frumvarpsins, þegar Alþingi hefur búið það þeim í hendur, eigi hægara með að vita skil á því, sem þeir eiga að greiða atkvæði um.

Á þessum tíma var utanþingsstjórn í landinu og forsætisráðherra dr. juris Björn Þórðarson. Hann lítur greinilega á frumvarpið út frá faglegu og fræðilegu sjónarmiði, en ekki út frá flokkspólitískum hagsmunum, líkt og greina má hjá meirihluta nefdarinnar sem samdi frumvarpið.

Af umræðum á Alþingi er greinilegt að deiluefnin eru nokkur, þó þau kristallist að mestu í ágreining um völd Alþingis og stöðu forsetans. Athygli vekur einnig að skoðanir manna fara ekki eftir flokkslínum, því menn úr sama stjórnamálaflokki deila opinskátt úr ræðustól Alþingis.

Ekki verða allar þessar deilur raktar hér, en þó finnst mér áhugavert að benda á þann ágreining sem varð um svokallaðan málsskotsrétt forseta, sem fram kemur í 26. gr. stjórnarskrár, ef forseti neitar að árita lagafrumvarp sem Alþingi hefur samþykkt.

Eins og frumvarpið að stjórnarskrá er lagt fram á Alþingi, hljóðar 2. og 3. málsliður 26. gr. á þessa leið:

“Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu.”

Það ákvæði sem þarna er sett fram af hálfu milliþinganefndar, sem samdi frumvarpið, er afar sérkennilegt óraunsæi sem ber þess glöggt merki að lítil sem engin lögfræðileg þekking hafi fengið að njóta sín við þessa textasmíð.

Í fyrsta lagi ber að líta til þess að óheimilt var að breyta neinu frá þeirri stjórnarskrá sem í gildi var, öðru en því sem beinlínis sneri að breytingu æðsta valds, frá því að vera konungur, til þess að vera forseti. Í 22. gr. þeirrar stjórnarskrár sem í gildi var, sagði svo um það efni sem þarna er yfirfært til 26. gr. stjórnarskrár lýðveldisins:

“Staðfesting konungs þarf til þess, að nokkur samþykt Alþingis fái lagagildi. Konungur annast birting laga og framkvæmd.
Nú hefur konungur eigi staðfest lagafrumvarp, sem Alþingi hefur samþykt, áður en næsta reglulegt Alþingi kemur saman, og er þá frumvarpið niður fallið.”

Ef við lítum aðeins á fyrstu setninguna í þessari grein þeirrar stjórnarskrár sem í gildi var, er í raun einungis heimilt að breyta einu orði þessa efnisþáttar. Það er að breyta orðinu “konungur” í orðið “forseti”. Önnur breyting er með stjórnskipunarlögum bönnuð. Þrátt fyrir að hafa sjálfir lagt til bann við svona breytingum, leggja þingmenn þessa tíma út í harðar deilur, til að fá að brjóta gildandi stjórnarskrá, við að semja nýja stjórnarskrá fyrir væntanlegt lýðveldi. 

Vakin er athygli á að í þeirri stjórnarskrá sem í gildi var, segir efnislega svo: Staðfesting æðsta valds þarf til þess, að nokkur samþykt Alþingis fái lagagildi. Og ennfremur segir  um afdrif þess sem ekki er staðfest fyrir næsta reglulegt Alþingi: og er þá frumvarpið niður fallið.

Þarna er mjög skýr og ákveðinn skilningur á ferðinni. ENGAR samþykktir Alþingis fá lagagildi, fyrr en æðsta vald hefur staðfest samþykkt Alþingis. Í þeirri stjórnarskrá sem í gildi var þegar verið var að semja stjórnarskrá lýðveldisins, var ekki talað um frumvarp, sem samþykkt hafði verið af Alþingi, sem lög fyrr en æðsta vald hafði staðfest frumvarpið og gert það að lögum. Vísast þar til niðurlags 22. gr. hér að framan, en þar segir svo um samþykkt Alþingis sem ekki hefur verið staðfest: og er þá frumvarpið niður fallið.
Vakin er athygli á því að í 26. gr. frumvarps að stjórnarskrá lýðveldisins, er talað um að: Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar og fær það þó engu að síður lagagildi, Engar skýringar eru á því hvers vegna lagafrumvarp fær lagagildi þrátt fyrir að fullnusta ekki meginreglu stjórnskipunarlaganna, um að æðsta vald staðfesti gjörðir Alþingis sem lög.

Í næsta kafla verður farið yfir þær tilraunir sem forsætis- og dómsmálaráðherrar gerðu til að leiðrétta vinnubrögð þingmanna, án þess beinlínis að lítillækka þá með beinum hætti.
         

Athugasemdir

[Júlíus Björnsson, 12.2.2009 kl. 23:49]

26. gr. Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt, og veitir staðfestingin því lagagildi. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu.

Þetta er að mínu mati í anda neyðarlaga heldur en stjórnskipunarlaga.

“Staðfesting konungs þarf til þess, að nokkur samþykt Alþingis fái lagagildi. Forseti annast birting laga og framkvæmd.
Nú hefur Forseti eigi staðfest lagafrumvarp, sem Alþingi hefur samþykt, áður en næsta reglulegt Alþingi kemur saman, og er þá frumvarpið niður fallið.”

Þetta ber vott um yfirvegum og að mínu mat til fyrirmyndar.

 Í fyrsta lagi gildir að ráðstöfunatekjur eftir skatta og afborganir skulda eru besti mælivarðinn á framkvæmdavöld allra einstaklinga þjóðar [samfélags]eða jafnra tækifæra. Framvæmdavöld til sameiginlegra framkvæmda eiga aldrei að vinna gegn jöfnum tækifærum lýðsins eða þjóðarinnar.

Nú synjar Forseti lögum eða breytingu á ríkjandi stjórnarháttum,  þá geta 3/4 hlutar löggjafavaldsins látið efna til þjóðaratkvæðagreiðslu ef  ekki er hægt að bíða fram til næstu forsetakosninga.