Stjórnarskráin V. - Átök um æðsta valdið 1944

Í sameiginlegu nefndaráliti stjórnarskrárnefnda beggja deilda þingsins, kemur fram mikil ósamstaða og boða ýmsir nefndarmenn að þeir muni flytja breytingatillögur við meðferð málsins í þinginu.

Af nefndarálitinu má ráða að nefndarmönnum finnist ekkert hafa verið farið út fyrir ákvæði stjórnskipunarlaga frá 1942, um að engar breytingar yrðu gerðar á stjórnarskrá, aðrar en þær sem nauðsynlegar væru vegna færslu æðsta valdsins inn í landið, þ. e. a. s. valdsviði konungs, breytt í valdsvið forseta.

Athygli vekur, að þó ákvæði stjórnskipunarlaga frá 1942 sé ótvírætt, um að engu skuli breyta, að þessu sinni, í stjórnarskránni öðru en að færa æðsta valdið inn til þjóðarinnar, þá er það einmitt um þetta vald sem mestu átökin veðra, og því breytt án heimilda.

Af lestri umræðna um stjórnarskrármálið í marsmánuði 1944, virðist sem mest andstaða sé meðal Sósíalistaflokksins og Sjálfstæðisflokksins, við að fela íslenskum aðila hið æðsta vald, sem konungur hafði haft. Börðust þessir aðilar harkalega fyrir því að hrifsa þetta vald inn til Alþingis og gera forsetann eins valdalítinn og mögulegt var. Helst vildu þeir að hann yrði alveg valdalaus.

Það ákvæði sem harðast var deilt um, var hið svokallaða “synjunarvald”, sem framangreindir aðilar óttuðust svo mjög í höndum Íslendings. Um það sagði formaður Sósíalista eftirfarandi, við aðra umræðu í efri deild:

“Synjunarvald konungs samkvæmt núgildandi stjórnarskrá hefur í reynd orðið form eitt. Síðan 1918 hefur konungur aldrei neitað lögum um staðfestingu.”

Athyglisvert að þingmaður skuli líta þannig á að ákvæði stjórnarskrár séu formið eitt, hafi það ákvæði ekki verið brotið eða á það reynt í einhvern tiltekinn árafjölda. Einkennilegt viðhorf sem bendir til lítillar rökhugsunar, alla vega í þessu máli. Hins vegar kemur fram í framhaldi máls þessa manns, að hann óttast mikið, að forsetinn verði meðvitaðari en kóngur, um álit þjóðarinnar á ýmsum lagasmíðum Alþingis, og gæti því tekið upp á því að synja lögum staðfestingar, yrði hann var við mikla óánægju hjá þjóðinni með lagasmíðar Alþingis. Um þessi atriði segir hann: (Áhersluletur G. J.)

“Allt öðru máli hlýtur að gegna, þegar slíkt vald er fengið í hendur innlendum þjóðhöfðingja, vald, sem hann fær beint frá þjóðinni samkvæmt frjálsri ákvörðun þjóðarinnar sjálfrar. Forseti mundi undir öllum kringumstæðum telja sig hafa siðferðilegan rétt til að synja um staðfestingu laga, ef hann teldi það málefnislega rétt og teldi sig hafa málefnalega afstöðu til þess. Ef synjunarvald forseta væri það sama og synjunarvald konungs. fengi hann raunverulega miklu meira vald en konungur hafði, og vald þingsins yrði skert frá því, sem nú er. Þess vegna hefur verið talið nauðsynlegt að breyta ákvæðinu um synjunarvaldið, þannig að lög öðlist gildi, þótt forseti synji þeim um staðfestingu.”

Í þessari framsetningu þingmannsins kemur enn og aftur fram meinleg rökvilla, þegar hann segir – “Ef synjunarvald forseta væri það sama og synjunarvald konungs. fengi hann raunverulega miklu meira vald en konungur hafði,”.  Flestir ættu að sjá að valdið er hið sama, en það sem þingmaðurinn er í raun að meina, er að þegar þetta vald er komið í hendur Íslendings, sem hefur vakandi tengsl við þjóðina, er mikið erfiðara að fela aðgerðir sem eru þjóðinni erfiðar eða mótdrægar, því sá sem hefur æðsta valdið hefur daglega vitund á viðhorfi þjóðarinnar til þess sem Alþingi er að gera. Þessi nánu tengsl voru ekki til staðar þegar kongurinn var úti í Danmörku og fylgdist ekkert með daglegu viðhorfi þjóðarinnar til starfa Alþingismanna.

Í þessu máli voru flokkslínur ekki einhlítar. Þannig var Sjálfstæðismaðurinn Pétur Magnússon, lögfræðingur og bankastjóri Landsbankans, ósammála formanni sósíalista um þessi atriði, en hann sagði:

“Hæstvirtur 1. þingmaður Reykvíkinga, sessunautur minn. heldur því fram, að meiri ástæða sé að fara þá leið; sem ráðgerð er á þskj. 132, fyrir það, að þjóðhöfðinginn sé í landinu og vald hans því meira en ella. --- Nú er það svo, að eftir stjórnarskrá eru forseta ætluð lík völd og konungurinn hafði, og mér skilst, að aðstaða hans verði svipuð og konungsins. Ég skal játa það, að þjóðhöfðingi, sem búsettur er í landinu, hefur betri aðstöðu til að hafa óbein áhrif, en ekki til að hafa bein pólitísk völd. Einmitt fyrir það finnst mér, að rík ástæða sé til, að lagafrumvarp, sem hann synjar staðfestingar, fái ekki gildi, fyrr en þjóðin hefur kveðið upp úrskurð sinn. Ef skerða á þau litlu völd, sem forseta eru nú ætluð, þá veit ég satt að segja ekki, hvað eftir er handa honum.”

Til skýringar skal þess getið að þingskjal 132 var tillaga um að lög sem forseti synjaði staðfestingar, tækju strax gildi, en féllu úr gildi ef þjóðin hafnaði þeim. Einnig má geta þess að 1. þingmaður Reykjavíkur, sem þarna er getið, var Magnús Jónsson, Sjálfstæðisflokki, en hann gat ekki hugsað sér að forseti gæti stöðvað lagasetningu frá Alþingi, með því að vísa lagafrumvarpi sem Alþingi hafi samþykkt, til þjóðarinnar til staðfestingar eða synjunar.

Á þessum tíma var utanþingsstjórn og var dr. juris Björn Þórðarson forsætisráðherra. Hann gerði ítrekaðar tilraunir til að benda þingmönnum á að eigi væri heimilt að gera aðrar breytingar á stjórnarskránni, í það sinn sem þarna var um að ræða, en þær er beinlínis vörðuðu færslu æðsta valds þjóðarinnar frá konungi Danmerkur, til forseta Íslands. Við þessar umræður í efri deild sagði forsætisráðherra þetta: (Áhersluletur er sett af G.J.)

“Ég tek hér til máls af því, að ég á nokkra hlutdeild í frumvarpinu, eins og það kom frá Neðri deild. --- Ég minnist þess ekki að hafa hlustað á jafnskýrar umræður í Nd. og er rætt var um neitunarvald forsetans, um það, að löggjafarvaldið skyldi að öllu leyti vera í höndum Alþingis. Hæstvirtur framsögumaður kveður hér hreint að orði, svo að ekki er um að villast. Synjun forseta á ekki að leiða til frestunar á gildistöku laga heldur skulu þau öðlast gildi samt sem áður og halda því, unz þjóðaratkvæðagreiðsla hefur skorið úr.

Þar sem niðurstaða stjórnarskrárnefndar varð á þessa leið, er ljóst, að löggjafarvaldið er alls ekki hjá forseta, þótt orðalag stjórnarskrárfrumvarpsins bendi til þess. Það hefði því átt að orða 1. mgr. 2. gr. öðruvísi: Alþingi fer með löggjafarvaldið, eða: Alþingi og kjósendur fara með löggjafarvaldið. Er það sökum þess, sem ég hef áður tekið fram, að lög, sem forseti hefur neitað að staðfesta, öðlast samt sem áður gildi.

Það er eðlilegt, að Alþingi fallist ekki á það ákvæði, að forsetinn hafi synjunarvald, því að það eru aðeins leifar frá einveldistímanum. En ég get ekki skilið, að algerlega þurfi að svipta hann hlutdeild í löggjafarvaldinu, þótt hann sé innlendur. Ég hefði getað skilið, að slíkt ákvæði væri lögfest, ef forseti væri óafsetjanlegur erfðaherra, sem væri þrýst inn í landið af útlendu valdi, - en að þjóðinni missýnist svo, að hún velji til forseta mann, sem gengi í berhögg við vilja Alþingis og hennar, --- því trúi ég ekki. Því að hvað er forseti, ef hann hlustar ekki eftir því, sem þjóðin meinar? Ef forseti synjar lagafrumvarpi staðfestingar, en það er samþykkt við þjóðaratkvæði, þá álít ég, að áreiðanlega væri nokkur ástæða fyrir hendi, til þess að Alþingi kærði þann forseta. En neitun forseta væri ekki órökstudd, ef frumvarpið næði ekki ríflegum meiri hluta hjá þjóðinni.
………

Ég get ekki komið því úr huga mér, að ef breitingatillagan verður samþykkt, þá er 26. gr. í ósamræmi við 2. gr. frumvarpsins. Mér finnst hart að trúa ekki sínum eigin þjóðhöfðingja, sem þjóðin hefur sjálf kosið, til að fara réttilega með vald sitt í fjögur ár. Ég trúi því ekki, að hæstvirt deild samþykki hina frambornu breitingatillögu við 26. gr., eins og hæstvirt Neðri deild samþykkti hana.”

Neðri deild hafði fallist á rök forsætisráðherra og samþykkt þá breytingu á 26. gr. frumvarps að stjórnarskrár, að lagasamþykkt sem forsetinn neitaði að staðfesta, tæki ekki gildi fyrr en þjóðin hefði greitt um það atkvæði. Þannig fór frumvarpið til Efri deildar. Þar urðu þær umræður sem hér hefur verið vitnað til. Niðurstaða Efri deildar varð hins vegar sú að fella úr gildi breytinguna sem Neðri deild gerði og samþykkja að lagasamþykkt sem Alþingi staðfesti en forseti neitaði að staðfesta, tæki samt strax gildi, en félli úr gildi ef þjóðin hafnaði þeim.

Það sem hér hefur verið rakið er ódulið valdarán, þar sem Alþingi rænir þjóðina æðsta valdi sínu, og þar með valdinu yfir starfsháttum þingmanna. Að mínu mati er þetta mjög alvarlegt mál, sem þarf að takast á við, nú þegar heildarendurskoðun stjórnarskrár fer fram utan Alþingis. Mikilvægt er, í ljósi sögunnar, að stjórnmálamenn komi hvergi nærri gerð nýrrar stjórnarskrár, í von um að þjóðin geti aftur fengið eitthvað af þeim völdum sem Alþingi rændi frá henni við lýðveldistökuna.

Það væri hægt að skrifa langt mál um þau átök sem urðu þegar Alþingi rændi völdum forsetans. Kannski geri ég það síðar, en hér læt ég staðar numið varðandi fyrstu stjórnarskrá lýðveldisins og valdarán Alþingis.