Umsögn um Makrílfrumvarpið

Alþingi Íslendinga, nefndasvið,

144. þing 2014 – 2015

 Reykjavík 30. apríl 2015

 Umsögn um mál nr. 691,

um stjórn veiða á Norðaustur-Atlandshafsmakríl.

 Undirritaður sýnir með áhresluletri eða litabreytingum á letri, hvaða atriði hann beinir athygli sinni að.

 2. gr. Ákvörðun heildarafla.

 „Ráðherra skal ákveða árlega með reglugerð heildarafla makríls sem íslenskum fiskiskipum er heimilt að veiða.“

Ef tekið er mið af því hvernig 2. gr. Stjórnarskrár Íslands hljómar, liggur nokkuð ljóst fyrir að Alþingi sé óheimilt að afhenda ráðherra ákvarðanirsem bera í sér löggjafargildar. Umrædd ákvörðun 2. gr. er t. d. slíkt dæmi, þar sem Ísland hefur ekki viðurkennda nýtingarhlutdeild í hinum sameiginlega makrílstofni með öðrum þjóðum Norðaustur-Atlandshafsins sem nýta stofninn. Meirihluti þessara þjóða hefur gert með sér nýtingarsamning en ráðherra okkar hefur engan slíkan samning við hin ríkin til að styðjast við. Spyrja má hvort ákvarðanir ráðherra okkar í svona tilviki, hafi lögformlegt gild gagnvart öðrum þjóðum sem nýta stofninn? Hvort þær þjóðir geti hafnað að þeim heimildum sem hann gefi út. Þar sem um að ræða einhliða ákvarðanir minnihlutaaðila sem ekki hafi lögformlegan gildisþátt í þessu samstarfsverkefni. Þeir gætu bent á að einhliða ákvörðun ráðherra á Íslandi hafi ekki lagagildi, sem m. a. ræðst af ákvæðum 2. gr. stjórnarskrár þar sem segir eftirfarandi:

„2. gr. Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið.“

Eins og sjá má, stendur þarna skýrum stöfum að: „Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið“. Ráðherrar tilheyra allir framkvæmdavaldinu og samkvæmt sjálfstæðri þrígreiningu megin valdsþátta í stjórnskipan okkar, samkvæmt 2. gr. stjórnarskrár, hafa ráðherrar ekki löggjafarvald á hendi. Þeir geta því ekki tekið ákvarðanir sem hvorki byggjast og lögum frá löggjafarvaldinu eða milliríkjasamningum sem löggjafarvaldið hefur samþykkt. Heimild þeirra til stjórnunar með beinni ákvarðanatöku, án greinilegra lagafyrirmæla þar um frá Alþingi, er augljóslega ekki fyrir hendi.

3. gr. Tímabundnar aflahlutdeildir.

„Aflahlutdeildir sem úthlutað er skv. 4. gr. eru tímabundnar og halda gildi sínu í sex ár frá gildistöku laganna. Óheimilt er að fella þær úr gildi, að hluta eða öllu leyti, með minna en sex ára fyrirvara. Sex ára gildistími aflahlutdeilda framlengist sjálfkrafa um eitt ár í senn hafi ákvæði þessu ekki verið breytt fyrir 1. janúar ár hvert.“

Vakin er athygli á því að engar lagareglur hafa verið búnar til um hugtakið Aflahlutdeild. Hvað felst í þessu hugtaki? Hvernig ávinna aðilar sér slíka „hlutdeild“? Hvaða réttindi gefur hún og hvort telst hún vera EIGN viðkomandi handhafa hennar eða einungis nýtingarréttur á auðlind þjóðarinnar? Ef um EIGN handhafa hlutdeildar er að ræða, eru engin lög til um það hvernig fara beri með þá eign. Hvort henni skuli þinglýst á skip og hvert sé grunn verðgildi einingar, pr. kíló eða tonn. Engar reglur eru um hvaða skyldur gagnvart eiganda auðlindarinnar, þjóðinni, fylgi handöfn slíkrar hlutdeildar. Hvort heimilt verði að svipta aðila slíkri hlutdeild ef þeir sækja ekki þau þjóðaraverðmæti sem í hlutdeildinni felast.

Þá vaknar spurning um fjölþjóðlegt lagagildi þess að ráðherra, sem ekki hefur löggjafarvald, ákveði einhliða og án yfirlýsts stuðnings löggjafans, tiltekna aflahlutdeild lands okkar úr deilistofni sem margar þjóðir nýta. Einkanlega þar sem ekki væri um að ræða ákvörðun til eins árs, heldur í raun fasta varanlegta hlutdeild sem ekki megi fella úr gildi að hluta eða öllu leyti, með minna en 6 ára uppsagnarfresti.

Ég get ekki annað en spurt um lagaforsendur fyrir slíkri ákvörðun? Við höfum ekki enn, frá öðrum aðilum sem nýta stofninn, viðurkenndan nýtingarrétt á þessum stofni. Og hvað gerist ef hitastig sjávar breytist þannig að makríllinn komi ekki inn í lögsögu okkar? Hver er þá réttarstaða handhaga 6 ára samnings um tiltekna hlutdeild í einhverri huglægri stofnstærð sem ekki kemur á veiðisvæði okkar? Eiga þá handhafar hlutdeildar rétt á bótakröfu á hendur löggjafarvaldinu, sem færði þeim þessi merkilegu réttindi? Hver gæti kostnaður af slíku verið í 6 ár, þ. e. a. s. ef löggjafinn mundi bregðast strax við og segja upp hlutdeildinni á fyrsta ári aflabrests?

Hægt væri að gera ýmsar athugasemdir við 4. gr. frumvarpsins en læt þetta duga að sinni. Ef þingheimur virðir ekki þær athugasemdir sem þegar eru fram komnar, skiptir það sem eftir er litlu máli. Ég hef lengi haft orð á því að brýn þörf sé á mikið vandaðari vinnu við samsetningu lagafrumvarpa. Yfir höfuð bera þau með sér að vera samin af fólki með takmarakaða yfirsýn og þekkingu á því málefni sem stýra á með lögunum. Eru lögin um stjórn fiskveiða engin undantekning þar frá.

Ég óska ykkur velfarnaðar í starfi ykkar, landi og þjóð til heilla.

Virðingarfyllst,

Guðbjörn Jónsson kt: 101041-3289

Kríuhólum 4, 111 Reykjavík.

Bréf til Ríkisskattstjóra

Spurningar

Um kaup á aflaheimildum á árinu 1989

sem fór ótrúlega leið um hið opinbera kerfi okkar, uns það varð að

Hæstaréttardómi nr. 291/1993 og fleiri tengd atriði.

Erindið, sem hér er borið fram, er vonandi dálítið sérstakt en þó mikilvægt, vegna þeirrar heimilda sem ég er að taka saman um sjávarútveg á Íslandi frá lýðveldisstofnun árið 1944. Ég varð dálítið undrandi þegar ég rakst á ofangreindan dóm, sem hér er vísað til. Að öllu eðlilegu hefði það mál sem þar er deilt um, ekki átt að geta komið fyrir dómstóla sem átök um skattaskil og eignfærslu í efnahagsreikning einkafyrirtækis, því þau viðskipti sem í dómnum var fjallað um, áttu ekki að geta farið fram með lögmætum hætti. Söluaðili var ekki löglegur eigandi þess sem hann seldi. Eigandi þess sem selt var hafði ALDREI gefið lögformlega heimild til sölunnar og EKKERT var til í lögum eða öðrum reglum, viðurkenndum af eiganda þess sem selt var, sem gat flokkast sem ótímabundinn langtímakvóti. Að hinu leytinu var um að ræða sölu á nýtingarétti sem útgerð fékk úthlutað ókeypis forgangsrétti til veiða tiltekið magn af fiski. Þar sem eigandi auðlindarinnar varð að forgangsraða úthlutun veiðiheimilda en jafnframt fá fulla nýtingu heildaraflans, er ljóst að þeim handhafa veiðiréttarins, sem ekki ætlaði sjálfur að nýta heimildina til veiða, bar að skila aflaheimildunum aftur til sjávarútvegsráðuneytis, án gjalds, svo ráðuneytið gæti úthlutað aftur „án gjalds“ þeim aflaheimildum til annars skips. En kryfjum nú málið.

FORSAGA MÁLSINS.

Upphaf málsins virðist felast í því að árið 1989 kaupir útgerðarfélag aflaheimildir af öðru útgerðarfélagi. Hvernig þau viðskipti gátu farið fram fyrir opnum tjöldum er í raun afar áhugavert í ljósi þess að EKKERT útgerðarfélag hafði á þeim tíma, og hefur ekki enn, nauðsynlega og löglega eignarstöðu yfir aflaheimildum til að geta verið seljandi aflaheimilda. Þeim sem til þekkja á að vera ljóst að frá upphafi fiskveiðistjórnunar í ársbyrjun 1984 hefur sjávarútvegsráðherra einungis úthlutað aflaheimildum til eins árs í senn. Þá er til þess að líta að á árinu 1989 voru enn í gildi lög nr. 3/1988 um stjórn fiskveiða í takmarkaðan tíma eða til ársloka 1990.

Frá upphafi stjórnunar á aðgangi að fiskimiðum okkar, í ársbyrjun 1984, voru fyrstu tvenn lögin til eins árs hvert. Þá voru sett lög til tveggja ára, 1986 og 1987 og í ársbyrjun 1988 voru sett lög sem gilda áttu til ársloka 1990. Þau lög, nr. 3/1988, voru því í gildi þegar framangreind viðskipti áttu sér stað.

Þau viðskipti sem fram koma í umræddu dómsmáli eru í raun tvennskonar. Annars vegar kaup á aflaheimild ársins, sem dómurinn kallar (skammtímakvóta). Hins vegar voru kaup á því sem dómurinn nefnir AFLAHLUTDEILD, (langtímakvóta), sem veitir ótímabundna heimild til fiskveiða á nytjastofnum hér við land.

Það merkilega við þessi viðskipti er aðallega tvennt. Í fyrsta lagi að í lögum um stjórn fiskveiða á þessum tíma, lögum nr. 3/1988, var EKKERT talað um aflahutdeild eða langtímakvóta. Eins og áður var getið var aflaheimildum einungis úthlutað til eins árs í senn og í lögunum er talað um AFLAMARK, aflaheimild og veiðiheimild. Hugtakið AFLAHLUTDEILD eða (langtímakvóti), kemur ALDREI fyrir í þeim lögum sem giltu þegar viðskiptin áttu sér stað. Í þessu sambandi, og öðrum, er óskað svara frá Ríkisskattstjóra við eftirfarandi spurningum.

1. Með fiskveiðistjórnun er verið að hefta frjálsan aðgang útvegsmanna að fiskimiðum okkar, vegna meintrar of mikillar sóknar í tiltekna veiðistofna. Grundvöllur fyrir úthlutun veiðiheimilda byggir á forgangsröðun leyfa til að veiða það heildarmagn sem talið er óhætt að veiða það árið. Þar sem fiskurinn er ein af meginundirstöðum tekjuöflunar þjóðfélagsins, gefur auga leið að fullnýting auðlindarinnar er þjóðinni afar mikilvæg. Út frá því sjónarmiði getur það aldrei orðið valkvætt fyrir þann, sem vegna „forgangs“ síns fær úthlutað tilteknu magni aflaheimilda, hvort og þá hvernig hann nýtir hina úthlutuðu aflaheimild. Þjóðin þarfnast teknanna sem aflaheimildin gefur af sér í útflutningstekjum, þannig að útgerðin sem sækir fiskinn er einungis einn hlekkur í keðju tekjuöflunar þjóðarinnar. Komi eitthvað fyrir er hindri að úthlutunarhafi geti sótt það aflamagn sem honum var úthlutað, á honum að vera skylt að tilkynna það strax til Fiskistofu svo úthluta megi óveiddum hluta af úthlutun ársins til annars skips, í samráði við sjávarútvegsráðuneytið.

       Eins og texti laganna hljóðar fylgir úthlutun veiðiréttar engin eignarréttindi í neinum skilningi, heldur tiltekinn forgangur að veiðum úthlutaðs aflamagns til tekjuöflunar fyrir þjóðfélagið. Í ljósi framanritaðs er spurt: Hvernig sér Ríkisskattstjóri lagaforsendur fyrir söluheimild á úthlutun forgangsréttar til veiða?

2. Hugtakið AFLAHLUTDEILD, (langtímakvóti) hefur aldrei verið finnanlegt í lögum nr. 3/1988. Spurt er: Hvernig byggir Ríkisskattstjóri lagastoð undir þau viðskiptaheiti sem nefnd eru í framangreindu dómsmáli og hvernig útskýrir hann sölu á langtímakvóta á árinu 1989, t. d. með hliðsjón af 40. gr. stjórnarskrár?
3. Eignfærsla verðmæta í efnahagsreikning, krefst sannanlegrar eignar seljandans á viðkomandi verðmætum. Sú sönnun felst t. d. í undirritun löglegs heimildaskjals til seljandans, frá skráðum eiganda, um að hann megi selja þau verðmæti sem seld eru. Kaupandinn sem hyggst eignfæra hinar keyptu aflaheimildirnar í efnahagsreikning sinn og fyrna samkvæmt skattalögum, verður að hafa undir höndum löglegan sölureikning frá skráðum eiganda hinna seldu verðmæta. Í þessu sambandi er spurt: Var sú sala sem að framan er getið og fór fram árið 1989, byggð á lögmætum skjölum, þar með lögum frá Alþingi (samanber 40. gr. stjórnarskrár) sem heimili söluna?
4. Forsendur eignfærslu aflaheimilda samkvæmt framangreindum dómi, virðast fengnar með því að „telja“ þann sem seldi AFLAHLUTDEILD (langtímakvóta), eiga rétt á einhverju hlutfalli útdeilds heildarafla næstu ára. Fyrir þeirri kenningu finnast hins vegar engin haldbær lagafyrirmæli, gögn eða rök.

ENGIN SKYLDA hvílir á sjávarútvegsráðherra að útdeila aflakvóta næstu ár eftir úthlutun með óbreyttu fyrirkomulagi. ENGIN haldbær rök eru því til sem gera ráðherra skylt að úthluta sömu skipum sama hlutfalli heildarafla ár eftir ár. Slíkt er andstætt þeirri meginreglu sem allir hagsmunaaðilar sameinuðust um á Fiskiþingi ársins 1983, við undirbúning fyrstu lagasetninguna um fiskveiðistjórnun, sem afgreidd voru rétt fyrir jólin 1983.

Umrædd fjöldasamþykkt var send Alþingi sem niðurstaða Fiskisþings 1983 og sú niðurstaða var staðfest af Alþingi sem meginregla, með því að láta óbreytta samþykkt Fiskiþings fylgja lögum nr. 82/1983, sem lögskýringarskjal. Fylgiskjali þessu var ekki ætluð tímamörk, þar sem það hefði ekki lengur gildi. Það átti hins vegar við um lögin sjálf. Þau giltu einungis til ársloka 1984 en lögskýringarskjalið hefur aldrei verið fellt úr gildi. Meginreglan frá upphafi, um hvernig standa skyldi að úthlutun aflaheimilda, hefur því verið óbreytt allan tímann. Sú meginregla kemur fram í 4. tölulið fylgiskjals laga nr. 82/1983 þar sem kveðið er á um, að aflareynsla þriggja síðustu ára fyrir úthlutun hverju sinni, skuli mynda grundvöll til úthlutunar aflaheimilda.

Með hliðsjón af framansögðu verður ekki séð að nein lagaheimild sé fyrir því að útgerð geti talið sig hafa sölurétt á AFLAHLUTDEILD (langstímakvóta), hvorki á árinu 1989 eða þeim árum sem liðin eru, allt til dagsins í dag. Alþingi hefur ekki enn breytt þeim meginreglum sem fólust í lögskýringarskjalinu með lögum nr. 82/1983, um hvernig skuli staðið skuli að úthlutun aflaheimilda. Alþingi hefur ekki enn fellt lögskýringarskjalið úr gildi og engar nýjar reglur lögfestar í stað þeirra reglna. Þær reglur eru því enn sá löglegi grundvöllur sem vinna á eftir við mat á hlutdeild skipa í heildarafla ársins. Af þessu tilefni er spurt:

Hvaða lagaheimildir hefur embætti Ríkisskattstjóra til að fallast á að „seldar“ aflaheimildir, þar sem sala hefur ekki verið staðfest af Alþingi, samanber 40. gr. stjórnarskrár; að slík sala skuli viðurkennd sem lögleg ráðstöfun sem heimili eignfærslu í efnahagsreikning þeirrar útgerðar sem keypti?

5. Frá 1. janúar 1994 hefur fiskur verið virðisaukaskattskyldur (VSK) í lægra skattþrepi. Aflaheimildum er úthlutað í magntöluvigt, kílóum eða tonnum. Seld aflaheimild er í raun ekkert annað en fyrirframgreidd sala á fiski, rétt eins og hver önnur fyrirframgreidd sala í hvaða vöruflokki sem er. Sama á við um þá sölu aflaheimilda sem í daglegu tali gengur undir nafninu „kvótaleiga“. Framangreindar fyrirframsölur fisks, hafa aldrei verið felldar undir vörur sem undanþegnar eru VSK. Það þýðir í raun að frá 1. janúar 1994 hefur sala (leiga) aflaheimilda verið VSK-skyld, en sá skattur ekki innheimtur af skattayfirvöldum. Enn skal svo vísað til 40. gr. stjórnarskrár, þar sem segir að: „Engan skatt má á leggja né breyta né af taka nema með lögum.“ Í þessu sambandi er því spurt:

       Hvað tefur skattayfirvöld frá því að innheimta lögskipaðan virðisaukaskatt af ÖLLUM sölum eða leigum aflaheimilda og beina þeirri innheimtu aftur í tímann svo langt sem lög leyfa um álagningu undanskota frá skatti?

6. Í ljósi 4. Spurningar hér að framan og með vísan til ársreiknings HB Granda hf. fyrir tekjuárið 2014, með samanburðartilvísun til ársins 2013, kemur eftirfarandi í ljós. Allar upphæðir í ársreikningnum eru í Evrum, en undirritaður færði þær yfir í íslenskar krónur miðað við gengi 31.12. 2014 og setur þær upplýsingar í bláan lit og skáletur, til frekari aðgreiningar. Í Rekstrarreikning ársins 2014 kemur eftirfarandi fram:
7.                                         Árið 2014          Árið 2013

Seldar vörur í Evrum            214.911.000        195.033.000

Seldar vörur í Ísl.kr        33.154.319.970     30.087.740.910

Kostnaðarverð í Evrum           154.819.000        144.633.000

Kostnaðarverð í Ísl.kr       23.883.927.130     22.312.532.910

Við skoðun ársreikningsins kemur í ljós að afar takmörkuð sundurliðun er á rekstrargjöldum. Rekstrarútgjöld upp á tæpa 24 milljarða ísl. króna bera enga sundurliðun í rekstrarreikning og ekkert skýringarnúmer, þannig að sundurliðun sé í skýringum. Undirritaður er afar undrandi á þessum vinnubrögðum, minnugur margra athugasemda frá skattayfirvöldum ef ósundurliðuð samtöluupphæð í uppgjöri fór yfir 10% af rekstrarkostnaði.

Hvað varðar rekstrarkostnað vek ég t.d. athygli á umtalsverðum fjölda tilfærslna á aflaheimildum á árinu 2014. Færslurnar eru samtals 460 með samtals rúmlega 18.518 tonn, sem færast á milli skipa. Þar af eru 9.200,5 tonn sem færast á milli skipa sömu útgerðar en samtals 9.317,8 tonn færast á milli óskyldra aðila. Sérstök athygli er vakin á því að allar þessar tilfærslur aflaheimilda skila þó fyrirtækinu HB Granda hf. ekki nema 0,10% aukningu þorskígilda.

Ef mið er tekið af verði á aflaheimildum milli óskyldra aðila, er þarna um umtalsverðar fjárhæðir að ræða, sem vart getur verið ásættanlegt að ekki komi fram í rekstrarreikningi. Þarna er óumdeilanlega um að ræða kaupa og söluferli milli óskyldra aðila, sem eiga að bera í sér veltuskatta til ríkissjóðs.

Þar fyrir utan, eins og Ríkisskattstjóri veit væntanlega, hefur fyrirframgreidd sala á fiski (kvótasala) aldrei verið undanþegin greiðslu virðisaukaskatts. Það virðist því ljóst að í þessu umfangsmikla söluferli aflaheimilda, sem stærsti handhafi aflaheimilda á öllu landinu hefur stundað á árinu 2014, hefur skilaskylda viðkomandi aðila á virðisaukaskatti af viðskiptunum verið fullkomlega sniðgengin, ásamt því að viðskiptin virðast ekki hafa verið færð á löglega sölureikninga með staðfestri söluheimild hins löglega eiganda auðlindarinnar sem selt var úr.

Í ljósi þess að undirritaður er að skrá sögu sjávarútvegs á Íslandi frá Lýðveldisstofnun til vorra daga, er lögð áhersla á mikilvægi þess að fá greinargóð og skýr svör við framangreindum spurningum. Leyfir undirritaður sér að vænta slíkra svara svo fljótt sem auðið er, því samhljóða spurningar og nokkrar til viðbótar, verða lagðar fyrir viðkomandi þingnefnd, fjármála- og atvinnumálaráðuneytin, til að afla sem gleggstra upplýsinga.

Virðingarfyllst

Reykjavík 27. apríl 2015

Guðbjörn Jónsson

     

ERU AFLAHEIMILDIR EIGN ÚTVEGSMANNA ??

Á fyrstu tveimur árum fiskveiðistjórunar eru sett einföld lög sem aðeins giltu til eins árs í senn. Fyrri lögin fyrir árið 1984 og nánast eins lög fyrir árið 1985. Síðan voru sett lög sem giltu fyrir tvö ár, þ. e. árin 1986 og 1987. Í fjórðu lotu voru svo sett lög til þriggja ára þ. e. 1988 til ársloka 1990, en það ár voru sett ótímasett lög nr. 38/1990, sem tóku gildi í ársbyrjun 1991.

Á þessum fyrstu árum fiskveiðistjórnunar voru verulegar takmarkanir á heimildum til að flytja aflaheimildir milli skipa. Var slíkt bundið við skip sömu útgerðar, skip frá sömu verstöð, eða um væri að ræða jöfn skipti, í þorskígildum talið. Annar flutningur aflaheimild var ekki heimill.

Aflaheimildum hefur frá upphafi einungis verið úthlutað í formi ókeypis nýtingarréttar auðlindarinnar til eins árs í senn. Og það heildarmagn sem veiða má af hverri fiskitegund, á hverju ári, takmarkast af tillögu Hafrannsóknarstofnunar um heildarafla úr helstu nytjastofnum, fyrir eitt ár í senn. Í upphafi var mikið deilt um aðferðir við að skipta leyfðu heildarmagni niður á einstök skip.

Á Fiskiþingi árið 1983, áður en fyrstu lögin voru sett, náðist nokkuð víðtækt samkomulag um hvernig mynda skildi áunninn rétt skipa til úthlutunar aflaheimilda. Var sú regla, ásamt mörgum öðrum ákvörðunum, sett í skjal sem sent var Alþingi sem ályktun Fiskiþings.

Skjali þessu breytti Alþingi ekkert en gerði það í heild sinni að fylgiskjali með fyrstu lögunum nr. 82/1983, einskonar (lögskýringarskjali) um fjölmörg atriði er vörðuðu takmörkun heimilda til fiskveiða. Þau lög voru með afar umdeilanlegum hætti þvinguð, með næturfundum, í gegnum Alþingi sem fyrir var að venju með yfirhlaðna dagsrkrá, rétt fyrir jól árið 1983.

Úthlutunarregla aflaheimilda, sem breiðfylking aðila í sjávarútvegi samþykktu á Fiskiþingi 1983, var af Alþingi meðtekin og send með lögunum til framkvæmdavaldsins, sem meginregla til úthlutunar aflaheimilda milli skipa. Var það reglan úr 4. tölulið skjalsins frá Fiskiþingi ársins 1983, um að meðaltals veiði síðustu þriggja ára fyrir úthlutun aflaheimilda, skildu mynda veiðireynslu til grundvallar úthlutunar aflaheimilda hvers skips úr leyfðum heildarafla komandi fiskveiðiárs.

Þessa grundvallarreglu sátta um fiskveiðistjórnun hunsaði hinn nýskipaði sjávarútvegsráðherra, sem var vanhæfur til starfans þar sem hann var sonur stórútgerðarmanns og hluthafi í fjölskylduútgerðinni. Framhjá þessu alvarlega broti á vanhæfisreglu hefur Alþingi alla tíð litið og þo ítrekað hafa verið vakin athygli á þessu broti, hefur Alþingi verið ófáanlegt til að fjalla um þau fjölþættu stjórnarskrárbrot sem falist hafa í fiskveiðistjórnun alveg frá upphafi slíkrar stjórnunar á árinu 1984.

Nafn þessa pistils er spurning sem um nokkurt skeið hefur brunnið í huga mikils meirihluta þjóðarinnar, án þess að Alþingismenn okkar hafi séð sóma sinn í að svara umbjóðendum sínum af hreinskilni varðandi spursmálið. Getur raunveruleikinn verið sá að þingmenn þjóðarinnar hafi ekki nauðsynlega þekkingu til að geta tekið afstöðu til mikilvægustu spurningar sem þjóðin ætlast til að þeir svari. Spurningar sem lengi hefur verið uppi varðandi eina af helstu gjaldeyrisauðlindum þjóðarinnar? Hver getur ástæða verið fyrir því að þingmenn allra flokka hafa í áratugi verið eins og kettir í kringum heitan graut, í þessu máli. Enginn þorað að hverfa frá málinu og segja það ekki koma Alþingi við. Enginn hefur heldur þorað að taka af festu og einurð á því óréttlæti sem viðgengist hefur í fiskveiðistjórnun frá upphafi slíkrar stjórnunar árið 1984.

Segja má að frá upphafi hafi framganga við stjórnun fiskveiða í öllum meginatriðum verið í hrópandi andstöðu við stjórnarskrá, virtar laga- og siðferðisreglur. Heildarhagsmunum þjóðarinnar hafi stöðugt verið fórnað fyrir sérhagsmuni lítils hluta þjóðarinnar. Flest bendir til að sú þróun sem verið hefur, hafi náð að festast í sessi vegna raunverulegs þekkingarskorts þingmanna á mikilvægi sjávarúrtvegs í fjármunaveltu, fjölbreytni atvinnulífs og verðmætasköpun fyrir flestar sjávarbyggðir landsins m. a. með úrvinnslu sjávaraflans.

Hér eru stór orð höfð uppi, en ekki af ástæðulausu. Ég er að skrá sögu sjávarútvegs á Íslandi frá lýðveldisstofnun til vorra daga. Sú saga er fjarri því að setja útvegsmenn okkar í einhvern dýrðarljóma. Því miður eiga þingmenn hvers tíma líka svo sannarlega sinn skerf af hörmungunum, því segja má að gegnum sneitt komi þeir fram eins og efnahagslegir óvitar sem ekki kunni heimilum sínum forráð í fjármálum. Raunveruleikinn sýndi þó annað um fjármálavit þeirra til eigin hagsbóta. Það vekur hins vegar spurningar um hvers vegna þeir virtust iðulega öllu slíku viti fyrrtir, í störfum sínum á Alþingi, þegar um var að ræða að gæta hagsmuna þjóðarheildarinnar, sem þeir þó tóku að sér að stjórna.

Við skulum grípa niður í söguna við upphaf áttunda áratugs síðustu aldar, þegar mikil umræða var um of stóran fiskiskipaflota hjá okkur og að erlendir „Ryksugutogarar“ væru að mati útvegsmanna, að eyðileggja fiskimið okkar. Sameiginlegt átak útvegsmanna og Alþingismanna þessa tíma var, samhliða útfærslu landhelginnar, að auka togaraflota landsmanna úr 20 gömlum síðutogurum, í 116 skuttogara á fáeinum árum. Samhliða útfærslu landhelginnar í 50 sjómílur færðist erlendi veiðiflotinn burtu af helstu fiskimiðum landsmanna en nýir og öflugri íslenskir skuttogarar komu í staðinn.

Á fystu árum níunda áratugsins fór af stað umræða um að takmarka yrði aðgang hins alltof stóra íslenska fiskiskipastóls landsmanna, að fiskimiðum landsins, svo helstu nytjastofnum yrði ekki eytt með öllu. Bent var á reynslu frá öðrum löndum, þar á meðal frá Nýfundnalandi, þar sem togarafloti flestra landa heims, ofveiddi fiskistofna, með of miklu álagi. Engu var líkara en ráðamenn hér færu á taugum því skynsemi virtist hafa flúið Alþingishúsið og stjórnarráðið.

Á árinu 1983 urða ráðherraskipti í sjávarútvegsráðuneytinu hjá okkur. Steingrímur Hermannsson, sem verið hafði sjávarútvegsráðherra, lét af því starfi. Í ljósi þess að fyrir dyrum stóð að hefja takmörkun á aðgangi útvegsmanna að fiskveiðiauðlind þjóðarinnar, var augljóst að mikilvægt var að vanda vel til vals á nýjum sjávarútvegsráðherra. Í þeirri vandasömu stöðu brugðust Framsóknarmenn þjóðinni alvarlega, þegar þeir völdu son eins stærsta útgerðarmanns landsins til að taka við starfi sjávarútvegsráðherra. Mann sem á alla mælanlega vegu var vanhæfur til að taka að sér það embætti, við þær aðstæður sem uppi voru og fyrirhugaða framvindu við stjórnun fiskveiða hér við land.

Málið hefði svo sem ekki þurft að verða mjög alvarlegt ef Alþingi, og þá sérstaklega sjávarútvegsnefnd þess tíma, hefði gætt skyldu sinnar við þjóðina og framfylgt eðlilegri stjórnun löggjafans í svo mikilvægu tekjuöflunarmáli þjóðarbúsins. En því fór fjarri að Alþingi gætti hagsmuna þjóðarinnar. Alþingi framseldi hinum vanhæfa sjávarútvegsráðherra allt löggjafar-, skipulags- og framkvæmdavald við stjórnun fiskveiða, með því að segja aðeins, í þeim lögum sem Alþingi samþykkti, að sjávarútvegsráðherra ákvæði alla skapaða hluti með reglugerð eða ráðherra tilskipunum.

Þegar til þess er litið hvernig stjórnskipan okkar er uppbyggð, ætti þingmönnum að vera ljóst að Alþingi á með öllu að vera óheimilt að afhenda ráðherrum löggjafarvald sitt, því löggjafarvald má með engu móti verða til staðar hjá framkvæmdavaldinu, vegna þrískiptingar stjórnskipanar okkar.

Í 2. gr. stjórnarskrár er afar skýrt kveðið á um hvernig þrískipting valdsstjórnar okkar er háttað. Þar segir í fyrsta lagi að Alþingi og forseti Íslands fari saman með löggjafarval. Í öðru lagi segir að Forseti og önnur stjórnvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fari með framkvæmdavalið.   Og í þriðja lagi fari Dómendur með dómsvaldið.

Þegar þessi skipting valdssviða er skoðuð, kemur í ljós að öll þessi þrjú valdssvið eiga að vera sjálfstæð og aðskilin. Ekki er gert ráð fyrir beinni tengingu á milli löggjafarvalds og framkvæmdavalds. Forsetinn tengist að vísu báðum þessum valdsþáttum en hann er ekki beinn þátttakandi í daglegri stjórnun landsins, heldur á að vera sem eftirlitsaðili með eðlilegri starfsemi bæði löggjafarvalds og framkvæmdavalds. Samkvæmt skýrum skilum milli löggjafarvalds og framkvæmdavalds, þá eiga ráðherrar ALLS EKKI að eiga þingsæti á löggjafarþingi, samhliða því að gegna embætti ráðherra. Það er brot á 2. gr. stjórnarskrár.

Af þeim sömu ástæðum á Alþingi að vera óheimilt að afhenda ráðherra löggjafarvald. Slíkt vald felst m. a. í því að ráðherra ákveði með einhliða ákvörðun sinni, mikilvæg framkvæmdaatriði við stjórnuna einhverra mikilvægra málefna þjóðfélagsins. Undir slíkan flokk fellur t. d. fiskveiðistjórnun, með hliðsjón af mikilvægi atvinnugreinarinnar fyrir gjaldeyrisöflun þjóðarinnar. Stjórnun fiskveiða hefur því frá upphafi verið framkvæmd með ólögmætum hætti og Alþingi til mikils vansa að hafa ekki mikið fyrr gripið inn í og stöðvað hið alvarlega lögbrotaferli.

EN EIGA ÚTVEGSMENN KVÓTANN ???

Þegar maður les næsta óútskýranlegan kjánaskap eftir ýmsa lögspekinga sem þjóðin hefur vanist að megi taka mark á, þar sem þeir leitast við að færa rök fyrir eignarrétti útvegsmanna á aflaheimildum í fiskveiðilögsögu landsins, kemur glögglega í ljós að þeir eiga erfitt með að skrökva. Þess vegna er rökfærsla þeirra eins kjánaleg og raun ber vitni.

Ein helstu rök þeirra eru að við upphaf aflastýringar hafi verið ákveðið að EINUNGIS þau skip sem verið höfðu við veiðar árin 1981 – 1983 ættu ein rétt á allri úthlutun aflaheimilda og þau skip ein ættu rétt á að skipta á milli sín þeim heildarafla sem leyft væri að veiða á hverju ári.   Þetta er að sjálfsögðu ekki rétt því þessi regla var aldrei sett í lög. Sú regla sem látin var hafa löggildingu, var hin víðtæka samþykkt á Fiskiþingi ársins 1983, þar sem fram kom í 4. tölulið lögskýringarfylgiskjals með lögunum, að hverju sinni skildi veiðireynsla síðustu þriggja ára, fyrir úthlutun, gilda sem hlutfallstala skips við skiptingu heildarafla ársins á milli veiðiskipa. Þetta sveikst hinn vanhæfi sjávarútvegsráðherra þess tíma um að framkvæma og setti reglu sem stangaðist á við lögskipaða ákvörðun Alþingis.

Næstu rök hafa verið þau að útvegsmenn séu búnir að KAUPA aflaheimildir sínar dýru verði og eigi því stjórnarskrárvarinn eignarrétt til þeirra. Sannleikurinn í þessu máli er sá að útvegsmenn hafa keypt, á uppsprengdu veðri, aflaheimildir af ÖÐRUM útvegsmönnum, ýmist úthlutað aflamarks (kvóta) ársins, en hins vegar það sem útvegsmenn hafa kallað „Aflahlutdeild“.

Hugtakið „Aflahlutdeild“ hefur aldrei verið skilgreint í lögum. Lítur helst út fyrir að útvegsmenn séu þar að skáka í skjóli þeirra ólögmætu sérréttinda sem þeir telja sig hafa á grundvelli þess að þeir einir sem voru við veiðar árin 1981 – 1983, eigi allan rétt til úthlutunar aflamarks hverju sinni. Þann rétt sem þeir fengu við skiptingu heildarafla fyrsta ársins, 1984, kalla þeir „Aflahlutdeild“. Hafa þeir haldið því fram að sú hlutdeild eigi að vera óbreytt milli ára, einskonar fastar aflaheimildir. Það er ein þeirra röksemda sem þeir beita í áróðri sínum fyrir því að þeir eigi rétt á sama hlutfalli heildarafla á hverju ári, óháð veiðireynslu undangenginna þriggja ára.

Þessi túlkun stenst hvorki lög né stjórnarskrá. Merkilegt er að ALLIR sjávarútvegsráðherrar, frá árinu 1984, hafi vikið hagsmunum þjóðarinnar til hliðar, til að þjóna sérhagsmunum tiltekinna útvegsmanna. Þeim hefur liðist að taka eina helstu gjaldeyrisauðlind þjóðarinnar í gíslingu til eigin tekjuöflunar. Þeim hefur verið liðið að selja úthlutaðan nýtingarrétt til fiskveiða, þó úthlutun fylgi hvorki eignarréttur né varanlegt forræði.

ENGINN útvegsmaður hefur lögformlega heimild til að SELJA aflaheimild. ENGINN útvegsmaður hefur með lögformlegum hætti yfirráð eða eignarheimild yfir svonefndri „Aflahlutdeild“, sem óbreytt skuli vera á mili ára. Margir þættir koma til að slíkur óbreytanleiki er ekki mögulegur í núverandi kerfi.

Má þar t. d. Nefna margháttuð inngrip sem ráðherra eru heimil samkvæmt lögunum. Þá má nefna heimildir til veiða umfram úthlutaðar aflaheimildir ársins. Slík umframveiði kemur ekki fram hjá öllum skipum, skipt eftir „aflahlutdeild“, heldur skekkir hlutdeild þeirra skipa sem veiða umfram heimildir. Margir fleiri þættir koma til sem gera ómögulegt að halda „aflahlutdeild“ óbreyttri milli ára.

Má þar t. d. nefna að ef „aflahlutdeild“ skal undanbragðalaust vera óbreytt milli ára, þá getur enginn seld „aflahlutdeild“ frá skipi, því honum væri óheimilt að láta hana frá skipinu, þar sem lög segji fyrir um að „aflahlutdeildin“ skuli vera óbreytt milli ára. Enginn heimild væri þá til að selja aflahlutdeild því lögskipað væri að hlutdeild skips væri óbreeytt milli ára og engar undanþágur frá þeirri reglu.

Sama ætti í raun við um það skip sem keypti „aflahlutdeildina“. Það skip væri fyrir með „aflahlutdeild“ og sú aflahlutdeild skal vera óbreytt milli ára. Engin heimild er í lögum sem heimili að auka hlutdeild einstakra skipa á kostnað allra hinna. Skipið gæti því ekki fengið löglega heimild til að bæta við sig hinni keyptu „aflahlutdeild“, þar sem hin keypta aflahlutdeild væri ekki byggð á eigin veiðireynslu. Engin heimild er í lögum um stjórn fiskveiða sem heimili útgerðum að kaupa aflahlutdeild frá öðrum útgerðum.

Hér hefur verið bent á nokkur þeirra fjölmörgu atriða sem sýna að núverandi framkvæmd fiskveiðistjórnunar stenst engar venjulegar lagaforsendur. Tæmandi upptalning allra þeirra þátta er of viðamikið fyrir svona grein. Það virðist líka vera nokkuð sama hvort sýnt sé fram á fullkomið ólögmæti framkvæmdar við fiskveiðistjórnun. Ef svarað er, þá er þrætt fyrir að um lögbrot sé að ræða og þolendur lögbrota þannig þvingaðir til málaferla fyrir dómi, vilji þeir leita réttar síns. Það þýðir í raun að framkvæmdavaldið og löggjafarvaldið stilla sér upp við hliðina á þeim sem arðræna samfélag okkar, í stað þess að láta refsa þeim sem brjóta grundvallarlög og reglur samfélagsins.