AFGLÆPAVÆÐING ??? Hvað er það?

151  löggjafarþing 2020–2021.
Þingskjal 1193  —  714. mál.
Stjórnarfrumvarp.

Frumvarp til laga um breytingu á

lögum um ávana- og fíkniefni, nr. 65/1974 (afglæpavæðing neysluskammta).     

Frá heilbrigðisráðherra.

 Ágæta nefndarfólk!

Þegar ég las fyrirsögina að því þingmáli sem hér er til umfjöllunar, varð mér ósjálfrátt hugsað til væntinga þeirra sem af mikilli elju beittu sér fyrir sterku lýðveldi á Íslandi. Til slíkra verka voru bundnar vonir við að allir kraftar stjórnmálamanna framtíðarinnar yrðu nýttir. Og stjórnmálamenn framtíðarinnar finndu sér aflsauka í málefnum sem bættu lífskjör landsmanna. Líkamlegt heilbrigði yrði þar eðlilega efst á blaði. Bæði með stöðugum verkefnum í ráðuneyti heilbrigðismála, sem og með því að stuðla að sem virkastri þátttöku yngra fólks í sköpun aukinna verðmæta fyrir samfélagið. Aukin verðmætasköpun skili ungu fólki í dag,  þeim lífsgæðum á efri árum, þegar afl til lífsgæðakapphlaups minnkar. Þá birtist einnig ein fegursta mynd hugsjóna lýðveldisins, þegar þreytt fólk, að loknu ævistarfi, finnur að allt sem það lagði á sig á yngri árum til að efla samfélagið og treysta innviði þess, varð í raun að hluta sem inneign til bættra lífsgæða að lokinni starfsævi.

Það frumvarp sem hér er flutt byggir í raun fyrst og fremst á því sjónarmiði að eyðileggja strax á ungdómsárum sem mest andlegt og líkamlegt heilsufar unga fólksins, sem að 30 – 40 árum liðnum, ætti þá að vera búin að byggja svo traustar undirstöður undir þáverandi framtíð sína, á efri árum, að þau geti litið stolt til baka, þakklát þeim sem vísuðu þeim veginn í reynslulausum ungdómi þeirra.

En nú skal hér slegið skjaldborg stjórnarráðsins yfir mikilvægt mál. Í málinu er bæði um að ræða merkilegt áður ókynnt nýyrði, þar sem um er að ræða óskilgreinda „afglæpavæðingu“, sem að því er virðist vera ætlað að lögleiða neyslu unga fólksins á fíkniefnum, svo lengi sem líkamsheilsa þeirra leyfir.

Gallinn í þessu frumvarpi er hins vegar sá að ekki er dregin upp heilstæð mynd af því hvernig neytandinn á að geta, með lögmætum hætti, fengið til sín þau fíkniefni sem lögreglan megi ekki gera upptæk. Um þessi atriði og fleiri, sem af augljósu reynsluleysi eru sett fram í umræddu frumvarpi, ætla ég ekki að fjölyrða frekar í þessum inngangi, heldur leiða fram athugasemdir við þau efnisatriði sem sett eru fram í texta frumvarpsins.

Um Greinargerðina með frumvarpinu kýs ég að hafa sem fæst orð að sinni en hvet nefndarmenn, og þingmenn alla, til að leita vandlega í greinargerð heilbrigðisráðherra, með því þingmáli sem hér er til umfjöllunar, að sjónarmiðum fagfólks á hinum ýmsu heilbrigðissviðum, sem styðja við það mikilvæga þroskaferli og framtíðar uppbyggingu lífsgæða, sem heilbrigðisráðherra leggur hér fyrir Alþingi til afgreiðslu, svo fráfarandi heilbrigðisráð-herra geti bent á hið mikilvæga framlag sitt til heilsueflingar ungs fólks á Íslandi á þriðja áratug 21. aldar.

 En lítum nú á það sem umrætt frumvarp boðar.

Í 1. gr. frumvarpsins er fjallað um breytingar á 2. gr. laga um ávana og fíkniefni, nr. 65/1974. Núverandi 2. gr. hefst á orðunum: „Varsla og meðferð ávana- og fíkniefna, sem talin eru upp í 6. gr. laga þessara er óheimil á íslensku forráðasvæði samkvæmt því sem nánar segir í 4. mgr.“ 

Fyrsta breyting samkvæmt 1. gr. a. lið í frumvarpinu er að orðin „Varsla og“ falli brott. 2. gr. laganna, eftir breytingu hefst því þannig:

„Meðferð  ávana- og fíkniefna, sem talin eru upp í 6. gr. laga þessara, er óheimil á íslensku forráðasvæði samkvæmt því sem nánar segir í 4. mgr.“ 

Í 2. mgr. 2. gr. segir að:

„[Ráðherra] er heimilt að mæla svo fyrir í reglugerð, að [varsla og] meðferð annarra ávana- og fíkniefna, sem sérstaklega mikil hætta er talin stafa af samkvæmt alþjóðasamningum, sé á sama hátt óheimil á íslensku forráðasvæði.“ 

Eins og þarna kemur fram, verður VARSLA, fíkniefna samkvæmt 6. gr. heimil í landinu, verði umrædd núverandi upphafsorð og önnur tiltekin ákvæði 2. gr. fellt niður. Hins vegar verður áfram fullt bann við allri „Meðferð  ávana- og fíkniefna“. Ekkert er í þeim breytingum sem þarna eru boðaðar sem útskýrt geta hvaða ástæður eru gefnar fyrir þeirri breytingu sem boðuð er í frumvarpinu að heimila, að því er virðist alla vörslu ávana og fíkniefna, en ekki einungis þá „neysluskammta“ sem málið virtist snúast um. Hvers vegna er allt í einu verið að heimila fólki að hafa í vörslu sinni fíkniefni sem bannað er að flytja til landsins og öll meðferð þeirra er óheimil? Aðilar mega þó eiga slík efni í vörslu sinni, en mega ekki hafa þau um hönd, sýna þau eða skoða, eða hafa í frammi einhverja Meðferð hinna ólöglega innfluttu efna.  Ekki verður séð að brottfall orðanna: „á sama hátt“ undir lok 2. mgr. 2. gr. breyta neinu um merkingu málsliðarins.  

Í Inngangi Greinargerðar með frumvarpinu kemur eftirfarandi fram:

„Frumvarp þetta er samið í heilbrigðisráðuneytinu og með því er lagt til að ákvæði laga um ávana- og fíkniefni verði breytt á þann hátt að kaup og varsla á takmörkuðu magni ávana- og fíkniefna, svokölluðum neysluskömmtum, verði heimiluð. Þingmannafrumvörp á svipuðum nótum voru lögð fram á 150. löggjafarþingi, þskj. 23, 23. mál, og 151. löggjafarþingi, þskj. 147, 146. mál, án þess að hljóta afgreiðslu. Flutningsmaður þeirra var Halldóra Mogensen, þingmaður Pírata. Frumvarp þetta byggist að hluta til á þeirri vinnu og þeim umsögnum sem bárust um þingmannafrumvörpin.“

Greinilega er þarna ofsagt að frumvarp þetta sé SAMIÐ í heilbrigðisráðuneytinu. Frekar er hægt að segja að það sem var illa grundað í fyrr afgreiddu frumvarpi Pírata, hugsanlega vegna reynsluleysis nýliða í löggjafarstarfi, er dálítið hjákátlegt að sjá sem eftiröpun í frumvarpi sem sagt er samið í heilbrigðisráðuneytinu. Og í fljótu bragði virðist allt hið vanhugsaða vera þarna til staðar enn, eins og framhaldið mun leiða í ljós. Í greinargerð er talað um: kaup og varsla á takmörkuðu magni ávana- og fíkniefna, svokölluðum neysluskömmtum , verði heimiluð. Þar er um nokkuð snúið mál að ræða sem nánar verður vikið að síðar.

Í c. lið 1. gr. frumvarpsins segir að:

„4. mgr. orðast svo: 

Innflutningur, útflutningur, sala, skipti, afhending, móttaka, framleiðsla og tilbúningur efna, er greinir í 1. og 2. mgr., er bannaður, með þeirri undantekningu sem um getur í 3. mgr. - Hið sama gildir um kaup og vörslu efna þegar magn þeirra er umfram það sem telst til eigin nota samkvæmt því sem kveðið er á um í reglugerð sem ráðherra setur.“ 

Hér telst nú rétt að vekja athygli á því að einungis seinnihluti 4. mgr. er ný viðbót við það sem fyrir var. Er það viðbótin eftir orðin: „getur í 3. mgr.“. Framhaldið frá því er ný viðbót, sem greinilega er byggð á sömu vanþekkingu og einkenndi frumvarp Pírata. Þarna er beinlínis gefið í skyn að kaup og varsla fíkniefna til eigin nota verði heimil, þó þess sé í engu getið í lagatextanum. Í frumvarpinu er í einu lagi fellt niður ALLT bann við vörslu fíkniefna.

Ef ætlunin hafi verið sú að skapa notendum möguleika á því að hafa í sinni vörslu notendaskammta fíkniefna, hefði þurft að byrja á að sjá fyrir sér hvernig lögreglan, strax við skoðun pakkningarinnar, geti þekkt og vitað að um löglega innflutt ávana og fíkniefni  væri að ræða. Það er afar mikilvægt til að forðast óþarfa togstreitu um einfalda þætti.

Næst þarf að gera sér grein fyrir því að öll þau ávana og fíkniefni sem flutt eru til landsins eru ólöglega innflutt. Hvernig væri hægt að búa til löglega notendaskammta úr ólöglegum innflutningi? Sá sem leitaði eftir kaupum á litlu magni, til að búa til notendaskammta, yrði að gera seljanda grein fyrir því að til að fá það magn sem hann kaupir, skráð sem innflutning samkvæmt útgefnu innflutningsleyfi frá viðkomandi stjórnvaldi, verði að tilgreina seljanda vörunnar og hvaðan varan hafi verið keypt.  Þar með væri seljandinn kominn á skrá hjá lögreglunni. Og þá vita menn nokkurn veginn hvað gerist næst. Ekki væri möguleiki að skapa löglega fengna notendaskammta, með því að kaupa fíkniefnin á hinum ólöglega markaði.

   

HVERGI er nefnt að KAUP séu heimil á fíkniefnum til eigin nota. Greinilega er þarna reynt að koma inn villandi hugsun hjá fólki og þannig reynt að láta fólk líta á framhaldið út frá þeim væntingum málshefjenda að búa eigi til með Reglugerð, heimildarákvæði fyrir fíkla til að kaupa fíkniefni, þó lagatexti veiti einungis heimild til að hafa í vörslu sinni það afmarkaða magn fíkniefna, sem skilgreint væri sem „eigin neysla“. En öll þau atriði sem stilla þyrfti saman í slíkum innflutningi eins og: magni, styrkleika pakkningar og tollaflokk, þarf að ramma inn í löggjöf, sem síðan mætti í Reglugerð tilgreina skýrari reglur um það umhverfi sem lögin skapa.

 Eðlilega mátti afsaka óvandaða hugsun og framsetningu lagatexta í fyrra frumvarpinu, þar sem Píratar eru ungt stjórnmálafl með ungu og reynslulitlu fólki, hvað varðar lagasetningu. En öðru máli gegnir með heilbrigðisráðuneyti, með sínum lögfræðingum og sérfræðingum á umræddum sviðum.

Í d. lið 1. gr. frumvarpsins er sagt að við 2. gr. laganna bætis ný málsgrein, 5. mgr. svohljóðandi:

„Ráðherra skal setja reglugerð þar sem kveðið er á um hvaða magn ávana- og fíkniefna samkvæmt þessari grein, sbr. einnig 3. og 5. gr., getur talist til eigin nota, að höfðu samráði meðal annars við notendur.“

Þarna virðist mér textasmiðir frumvarpsins hafa farið aðeins of hratt yfir. Samkvæmt texta d. liðar 1. gr. frumvarpsins, er ráðherra sagt skylt að setja reglugerð er kveði á um hvaða magn ávana- og fíkniefna skuli geta talist til eigin nota. En á þessu er ein stór hindrun. Ráðherra getur einungis sett í reglugerð nánari ákvæði um þær heimildir sem veittar eru með lögum, samanber umrædda 3. mgr. 2. gr. nr. 65/1974, Þar segir svo um heimild ráðherra:

„[Lyfjastofnun getur veitt undanþágu frá ákvæðum 1. og 2. mgr. þegar sérstaklega stendur á. Slíkar undanþágur eru ávallt afturtækar. Ráðherra er heimilt með reglugerð að setja frekari skilyrði og takmarkanir á veitingu undanþágna og mæla fyrir um önnur atriði er varða framkvæmd þessa ákvæðis.]“

Eins og þarna kemur fram er það Lyfjastofnun sem löggjafinn veitir heimild til að sækja um undanþágu til tiltekins innflutnings í lækningaskyni. Um veitingu slíkra leyfa gilda lögteknar reglur. Eins og fram kemur í texta 3. mgr. 2. gr. laganna um ávana- og fíkniefni, þá gat ráðherra fengið lagaheimild til að setja í reglugerð: frekari skilyrði og takmarkanir á veitingu undanþágna. Ráðherra getur ekki sett reglugerð um ákvæði sem ekki eru tilgreind í lögum.

Í þeim breytingum laga um ávana- og fíkniefni sem nú eru til meðferðar hjá þinginu, eru ekki settar fram neinar lagaheimildir um það hvernig skuli skilgreina magn hvers fíkniefnis fyrir sig sem heimila yrði til innflutnings í notendaskömmtum. Hvort þar verði um fasta heimild í lögum til eins árs í senn fyrir tilteknu magni notendaskammta, eða að veita hámarkstengda undanþágu frá innflutningsbanni, eða skilgreina heimild til tiltekins aðila, til innflutnings styrkleikaprófaðs og vigtaðs magns í viðurkenndar neyslupakkningar af tilteknum ávana- og fíkniefnum.   

Í því sambandi er varðar  umrætt  frumvarp, virðist alls ekki nægjanlega afmarkað í lagatexta þau ákvæði sem flutningsaðili telur þurfa til að fá framgengt vilja sínum um tiltekið frelsi til notenda fíkniefna, til að hafa í vörslu sinni það magn sem skuli  teljast eign til eigin nota. Í reglugerð getur ráðherra einungis sett „nánari ákvæði“ við það sem í lögunum stendur. Í lagatexta verður því að skilgreina með ákveðnum hætti hvaða magn telst hverju sinni vera innan marka „eigin nota“ og fyrir hve langt tímabil telst hvert „eigin nota“ tímabil vera.

Þá ber niðurlag hinnar væntanlegu 5. mgr. 2. gr. laganna með sér afskaplega mikla vanþekkingu á afmarkandi ákvæðum lagafyrirmæla. Það hefðu frumvarpssmiðirnir átt að geta fengið staðfest í ráðuneytinu, að óraunhæft væri að telja ráðherra geta samið frumreglur löggjafar, beint inn í reglugerð, þar sem tilgreind væru ákvæði sem ekki væru til í lögum. Það er enn eitt dæmið um vanþekkingu á slíkum lagasmíðum sem þarf að vera til staðar að ætla að setja ráðherra í þá stöðu að þegar ráðherra og hans fólk sest niður til að semja frumreglur um afglæpavæðingu, hafi ráðherra „samráð“ við einhverja úr notendahópi um ákvæði reglugerðar. Í umræddu frumvarpi er einungis ein óljós tilnefning nefnd; um að samráð sé haft við notendur. Þarna er hugtakið notendur, haft í fleirtölu. Er þarna átt við notendur almennt, eða notendur í hverju tilviki og hver er mælikvarðinn fyrir það að falla undir hugtakið notendur? Frumvarpið virðist fjarri því að vera tilbúið til lagasetningar.

Í 2. gr. frumvarpsins segir eftirfarandi:

„Við 4. mgr. 3. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Þó skal kaup og varsla efna vera heimil í því magni sem er ekki umfram það sem talist getur til eigin nota samkvæmt því sem kveðið er á um í reglugerð sem ráðherra setur, sbr. 5. mgr. 2. gr.“ 

Enn ber þarna á alvarlegri vanþekkingu er varðar nauðsynlegt og eðlilegt ferli innflutnings efna sem með öllu er óheimill innflutningur á, nema gegn sérstöku leyfi. Ekki er í frumvarpinu lagðar línur um það hvernig tollgæslu beri að tollafgreiða innflutta notendaskammta, hverjir hefðu heimild til innflutnings og hvert mætti magnið vera í hverri sendingu til skilgreinds innflytjanda sem þá teldist seljandi til notenda. Ef markmið væri að Alþingi hygði á að veita takmarkaða heimild til löglegs innflutnings tilgreindra notendaskammta, yrði jafnframt að skapa löglegan farveg fyrir þau fíkniefni, eftir skýrt afmörkuðum leiðum, frá tollafgreiðslu til notandans. Slíkt væri óhjákvæmilegt, því lögreglan verður að hafa trausta sönnun fyrir því að það magn fíkniefna sem notandi væri með: við leit, rannsókn eða handtöku, verður notandinn að geta sýnt lögreglu fram á að efnið sem viðkomandi væri með, væri fengið eftir löglegum innflutnings- og söluleiðum.

Í 3. gr. frumvarpsins segir eftirfarandi:

    „Við 6. mgr. 5. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Þó skal ekki gera upptæk efni sem eru í vörslu einstaklinga 18 ára og eldri þegar magnið er innan þess sem talist getur til eigin nota samkvæmt því sem kveðið er á um í reglugerð sem ráðherra setur, sbr. 5. mgr. 2. gr.“

Í núverandi 6. mgr. 5. gr. laga nr. 65/1974, um ávana og fíkniefni stendur eftirfarandi:

„Gera skal upptæk til ríkissjóðs efni þau, er lög þessi taka til og aflað hefur verið á [ólögmætan] hátt eða eru á annan hátt í ólögmætri vörslu.“

Hér á eftir kemur svo viðbótin sem frumvarpshöfundar óska eftir og er hún svohljóðandi:

„Þó skal ekki gera upptæk efni sem eru í vörslu einstaklinga 18 ára og eldri þegar magnið er innan þess sem talist getur til eigin nota samkvæmt því sem kveðið er á um í reglugerð sem ráðherra setur, sbr. 5. mgr. 2. gr.“

Þetta er enn eitt afar skýrt dæmi um óvitaskap og virðingarleysi frumvarpshöfunda fyrir afar mikilvægri hefð við samningu texta til lagasetningar. Þar er skýrleiki mikilvægastur en einnig þarf að huga að tvöfaldri merkingu. Í eldri hluta 6. mgr. segir að:  „Gera skal upptæk til ríkissjóðs efni þau, er lög þessi taka til og aflað hefur verið á [ólögmætan] hátt eða eru á annan hátt í ólögmætri vörslu.

Þarna er skýrt ákvæði löggjafans. Ef frumvarpshöfundar hefðu haft burði til þess verks sem þeir tóku að sér, hefðu þeir fellt gömlu 6. mgr. 5. gr. niður og samið nýja málsgrein vel orðaða um það efni sem þeir vildu bæta við málsgreinina. Það hefði geta orðið snyrtilegur texti. EN í stað þess óska frumvarpshöfundar eftir því að þegar lögreglan er í eftirliti, skuli hún líta framhjá skýrum fyrirmælum laga um að gera öll efni upptæk sem aflað hefur verið á [ólögmætan] hátt, segir skýrt í lögum. Sá sem er með fíkniefnin bendir á hið nýja ákvæði um að ekki skuli gera upptæk efni hjá 18 ára og eldri, ef magnið er innan þess sem talist getur til eigin nota, samkvæmt því sem kveðið er á um í reglugerð sem ráðherra setur, sbr. 5. mgr. 2. gr.

Hér er náttúrlega eðlilegasta svar lögreglunnar. Já þetta er allt gott og blessað sem þú segir og þú mátt halda efnunum ef þú getur sannað að þú hafir fengið efnið eftir löglegum leiðum. Auk þess er ákvæðið sem bent er á til varnar,  sem sett voru í Reglugerð. Það eiga náttúrlega allir að vita sem telja sig geta samnið lagafrumvarp, að Reglugerð ýtir ekki skýru lagaákvæði til hliðar.

Ég ætla ekki að eyða meiri tíma frá ykkur vegna þessa „svokallaða“ frumvarps. En hins vegar segi ég að á einungis 3. mánuðum hef ég tekið til skoðunar 3 afar mikilvæg stjórnarfrumvörp ríkisstjórnar, sem hafa svo gjörsamlega gengið fram af mér og ég hlakka mikið til að ræða við sem flesta þingmenn í aðdraganda kosninganna í haust og leita svara við því hvernig stendur á því að Alþingi taki jafn hryllilega illa unnin lagafrumvörp til lagavinnslu.

Læt þetta gott heita að sinni. Ef þið lesið þetta eigið þið að vita hvað þið eigið að gera: OG það er kominn tími til að þjóðin geti treyst þingmönnum sínum.

Með kveðju,

Guðbjörn Jónsson 

Kríuhólum 4,   111 Reykjavík