ÓSAMRÆMI MILLI LAGA UM STJÓRN FISKVEIÐA OG FRAMKVÆMDA FISKVEIÐISTJÓRNUN

TIL ALÞINGIS 2020

ÓSAMRÆMI  MILLI LAGA  UM  STJÓRN  FISKVEIÐA

OG  FRAMKVÆMDA  FISKVEIÐISTJÓRNUN

Í 1. gr. laga nr. 116/2006 segir að: „Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar.“ Hugtakið Íslandsmið, er hvergi skilgreint sem tiltekið hafsvæði. Af þeirri ástæðu mætti reikna með að ef t. d. Mannréttindadómstóll Evrópu MDE, mundi þurfa að skilgreina þetta svæði, yrði það afmarkað af 12 mílna lögsögu þjóðarinnar. Ástæða þess er sú að Íslenska þjóðin telst eigandi allra auðlinda innan 12 mílna lögsögunnar. EN Íslenska þjóðin hefur, samkvæmt samningi við Alþjóða hafréttarráðið AHR, forgangsrétt að nýtingu auðlinda sjávar frá 12 mílna mörkum landhelgi að ytri mörkum 200 sjómílna efnahagslögsögu þjóðarinnar, samkvæmt framangreindum samning  við AHR. Samkvæmt þessum sama samning hefur þjóðin einnig eftirlits og rannsóknarskyldu á umræddu hafsvæði ásamt veiðistjórnun. En eignarréttur þessa umrædda svæðis er  á hendi AHR, sem hefur heimild til að fella samninginn úr gildi ef ekki verður gætt hagkvæmustu langtímanýtingar þeirra auðlina sem nytjaðar eru.

Af þessari ástæðu væri mikilvægt, við hentugt tækifæri, að umorða þessa skilgreiningu um Íslandsmið og setja þess í stað: - Nytjastofna í efnahagslögsögu Íslands. Þar eru 200 mílurnar óumdeild ytri mörk.

Vakin er athygli á því að þó fram komi í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 116/2006, að:

„Til fiskveiðilandhelgi Íslands telst hafsvæðið frá fjöruborði að ytri mörkum efnahagslögsögu Íslands eins og hún er skilgreind í lögum nr. 41 1. júní 1979, um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn.“ 

Hér er sérstök ástæða til að gera sér grein fyrir afar miklum réttindamun, annars vegar innan Landhelgi þjóðarinnar, sem er 12 mílur frá grunnlínum, en svo aftur á móti hvaða réttindi þjóðin hefur innan efnahagslögsögunnar  en utan Landhelgi. Ef þetta atriði kæmi til túlkunar MDE, þykist ég næsta viss um að vegna afar ólíkra heimilda til athafna innan Landhelgi en hins vegar innan efnahagslögsögu, mundi MDE ekki vilja skilgreina eins og gert er í 2. gr. laganna að um eitt lögsögusvæði sé að ræða frá fjöruborði að ytri mörkum efnahagslögsögu.  Þetta þarf að hafa í huga þegar gerðar verða breytingar þar sem svona leiðrétting gæti fallið undir.

Í 3. gr. laga nr. 116/2006 er fjallað um eftir hvaða mælingu skuli meta við veiðistjórnun og eftirlit. Í 1. mgr. 3. gr. kemur afdráttarlaust fram eitt sjónarmið um hvernig skuli mælt. Þar segir, með vísan til tillagna Hafrannsóknarstofnunar að:

„Heimildir til veiða samkvæmt lögum þessum skulu miðast við það magn.“

Áhersla er lögð á þetta hér vegna þess að aftar í lögum um stjórn fiskveiða er vikið frá magni sem samtöluþáttum en gripið til stýringar út frá verðmætum, sem hvergi er að finna í skilgreiningaratriðum laganna, þar sem verið er að stýra því magni sem veitt er úr tilteknum stofni en ekki verðmætum aflans.

Í 2. mgr. 3. gr. laganna er fjallað um við hvaða tímabil:  „Leyfður heildarafli botnfisktegunda skal miðaður við veiðar á 12 mánaða tímabili, frá 1. september ár hvert til 31. ágúst á næsta ári, og nefnist það tímabil fiskveiðiár.“ Og skal það tilkynnt 1. ágúst ár hvert.

Þá segir einnig í 2. mgr. 3. gr. laganna að: „Ráðherra er heimilt innan fiskveiðiársins að auka eða minnka leyfðan heildarafla einstakra botnfisktegunda. Heildarafli annarra tegunda sjávardýra skal ákveðinn með hæfilegum fyrirvara fyrir upphaf viðkomandi vertíðar eða veiðitímabils og er ráðherra heimilt að auka hann eða minnka á meðan vertíð eða veiðitímabil varir.“ 

Þarna er vakin athygli á atriði sem mjög virtir réttarheimspekingar telja útilokað að megi koma fyrir í sömu lögum, hvað þá heldur í sömu lagagrein. Er þar um að ræða heimild sem stangast á við skilgreiningarþætti eða markmið laga.  En það er einmitt það sem gerist þarna. Í upphafi 3. gr. er komið inn á víðtæk grundvallaratriði við stjórnun fiskveiða. Er þar um að ræða hvaða sérþekkingu ráðherra þarf að hafa til að geta beitt stjórnun með reglugerð. Víðtæk sátt varð meðal allra hagsmunaaðila að nytjum sjávarauðlinda að ráðherra hefði á bak við sig við stjórnun fiskveiða, ráðgjöf Hafrannsóknarstofnunar, tillögur til heildarafla komandi fiskveiðiárs, eftir fiskitegundum. Í upphafi 3. gr. segir að: „Ráðherra] ¹⁾ skal, að fengnum tillögum [Hafrannsóknastofnunar], ²⁾ ákveða með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á.“   

Þarna kemur skýrt fram hvað það er sem Alþingi áskilur að sé til staðar og niðurstaða ráðherra byggi á. Ráðherrann SKAL, að fengnum tillögum [Hafrannsóknastofnunar, ákveða heildarafla allra stýrðra fiskitegunda fyrir næsta fiskveiðiár. Í þessu sambandi er það ekkert valkvætt hvort ráðherra hafi tillögur Hafró, til hliðsjónar Hann SKAL hafa þær. Það er tryggingin sem Alþingi setur fyrir heimild til stýringar með reglugerð.  EN, svo kemur strax í 2. mgr. 3. gr. atriði sem gengur þvert á fyrri fyrirmæli Alþingis um að ráðherra SKULI hafa tillögur Hafró að baki ákvarðana sinna. Í 2. mgr. 3. gr. segir um heildaraflann, er ráðherra heimilt að auka hann eða minnka á meðan vertíð eða veiðitímabil varir.“  Þarna er komin tvöföld merking sama atriðis í sömu lagagreinina, sem gerir 3. gr. ómerka ef dæma þarf um úthlutunarreglur aflaheimilda. Réttarheimspekingar vara mjög sterklega við því að láta ekki slíkt henda með mikilvæg lög, sem lögin um stjórn fiskveiða falla örugglega undir.

Í II. kafla laganna er fjallað um Veiðileyfi og aflamark.

Í 4. gr. laganna er fjallað um veiðileyfi. Þar segir í 1. mgr. að: „Almenn veiðileyfi eru tvenns konar, þ. e. veiðileyfi með aflamarki og veiðileyfi með krókaaflamarki.“ Í næsta málslið segir að:„ Á sama fiskveiðiári getur skip aðeins haft eina gerð veiðileyfis.“

 Þá er fjallað um þrjú atriði sem geta valdið því að veiðileyfi í atvinnuskyni falli niður.

Í 2. mgr. er fjallað um stærðarmörk báta sem geta öðlast veiðileyfi með krókaaflamarki. Eru það bátar sem eru styttri en 15 metrar að mestu lengd og minni en 30 brúttótonn. Og óheimilt er að breyta bátum þannig að þeir verði stærri en uppgefin stærðarmörk segja.

 Í 5. gr. laganna er fjallað um veitingu leyfa til veiða í atvinnuskyni koma aðeins til greina þau fiskiskip sem hafa haffærisskírteini og skrásett eru á skipaskrá [Samgöngustofu] ¹⁾ eða sérstaka skrá stofnunarinnar fyrir báta undir 6 metrum. Skulu eigendur þeirra og útgerðir fullnægja skilyrðum til að stunda veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands sem kveðið er á um í lögum um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri og í lögum um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands. 

Þarna í 5. gr. verður Alþingi aftur á sömu mistök og í upphafi, að binda leyfisveitinguna við fiskveiðilandhelgi Íslands. Orðið LANDHELGI, hefur í dómstólaumhverfinu allt aðra merkingu en „efnahagslögsaga“.  Merkingarþáttur hugtaksins LANDHELGI, hefur á alþjóðavísu ystu mörk 12 mílna frá grunnlínupunktum en efnahagslögsagan við ystu mörk 200 sjómílna frá grunnlínupunktum.  Íslenskur dómstóll mundi líklega líta framhjá þeim mistökum sem þarna hafa átt sér stað, en vert að hafa í huga að leiðrétta þetta við fyrsta tækifæri.

Í 6. gr. segir að: „Heimilt er án sérstaks leyfis að stunda fiskveiðar í frístundum til eigin neyslu. Slíkar veiðar er einungis heimilt að stunda með sjóstöng og handfærum án sjálfvirknibúnaðar. Afla sem veiddur er samkvæmt heimild í þessari málsgrein er einungis heimilt að hafa til eigin neyslu og er óheimilt að selja eða fénýta hann á annan hátt. 

Í 2. mgr. 6. gr. segir að: „Ráðherra er heimilt að ákveða árlega að á tilteknum fjölda opinberra sjóstangaveiðimóta teljist afli ekki til aflamarks eða krókaaflamarks, enda sé aflinn einungis fénýttur til að standa straum af kostnaði við mótshaldið.“        Hér er sett inn ákvæði sem ekki verður séð að fullar forsendur séu fyrir. Þarna segir að Ráðherra er heimilt að ákveða. Ekki er getið um hvar þá heimild til ráðherra er að finna. Flokkast þetta sem ófullnægjandi tilvísun, sem ætti að vera auðvelt að leiðrétta, EF umrædd heimild er til staðar.

Í 3. mgr. 6. gr. segir að: „Aðilum sem reka ferðaþjónustu og hyggjast nýta við þann rekstur báta til frístundaveiða er skylt að sækja um sérstakt leyfi til Fiskistofu fyrir hvern bát sem nota skal í því skyni. Einungis er heimilt að veita leyfi til frístundaveiða aðilum sem fengið hafa leyfi sem Ferðamálastofa gefur út með stoð í 8. gr. laga nr. 73/2005, um skipan ferðamála. Einungis er heimilt að stunda veiðar með sjóstöng og handfærum án sjálfvirknibúnaðar á þeim bátum sem leyfi fá samkvæmt þessari grein.

Þarna er komið inná allt aðra starfsemi, sem í raun á ekki heima í lögum um fiskveiðar í atvinnuskini, heldur falli undir ákveðna grein ferðaþjónustu, eins og ég benti á á sínum tíma þegar þessar frístundaveiðar voru að hefjast, án þess að starfseminni hefði verið fundinn eðlilegur farvegur. Ljóst var að frístundabátum var ekki ætlað að uppfylla sömu skyldur og minni bátum í krókakerfinu. Af þeirri ástæðu gat sú sportveiði sem þarna var verið að skipuleggja ekki átt samleið með minni bátum og í raun hentugast að þeirra lagagrunnur væri í lagaumhverfi ferðaþjónustunnar.

Einnig má benda á að í lögum um stjórn fiskveiða nr. 116/2006 kemur skýrt fram í 4. gr. að almenn veiðileyfi eru einungis tvennskonar. Er þar um að ræða veiðileyfi með aflamarki (kvóta), og síðan veiðileyfi með krókaaflamaraki (krókakvóta). Fleiri útfærslum hefur ekki verið bætt við núgildandi lög um stjórn fiskveiða, sem sýnir afar mikið tómlæti af hálfu löggjafans við að skilgreina lagaumhverfi frístundaveiði þar sem hún á í raun heima. Það getur ekki gengið til frambúðar að starfsemi frístundaveiði, sem lýtur allt öðrum lögmálum og lagaboðum en gerðar eru til hliðstæðrar starfsemi t. d. krókaveiðibáta.

Ef ætlun væri að hafa frístundaveiði áfram innan þess lagaramma sem hér er til umfjöllunar, væri nauðsynlegt að breyta 4. gr. laganna og fjölga þeim greiningaflokkum sem lögin nái yfir. Meðan lögin ná einungis yfir þau tvö svið sem nú eru tilgreind, þ. e. veiðileyfi í aflamarki og hins vegar veiðileyfi í krókaaflamarki er frístundaveiði í raun ekki innan sömu reglna, sem sjá má af því að starfsemi frístundabáta lýtur öðrum reglum hvað varðar réttindi til skipstjórnar og vélstjórnar, auk þess sem meðferð afla og öflun veiðiréttinda er með allt öðrum hætti en  viðgegnst hjá bátum sem lögin um stjórn fiskveiða nær yfir.

Í 4. mgr. 6. gr. er fjallað um tvennskonar leyfa til frístundaveiða.   Þar sem ekki eru áform um að taka afstöðu til þeirra veiða, alla vega að sinni, eru engar athugasemdir settar við 4. mgr. 6. gr.

Þá er komið að 5. mgr. 6. gr., þar sem fjallað er um afar athyglisverð atriði. Lítum á dæmi:

„Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir skv. 5. mgr. 8. gr. í óslægðum botnfiski], ²⁾ sem gegn greiðslu gjalds er heimilt að ráðstafa til skipa sem hafa leyfi til frístundaveiða skv. 2. tölulið 4. mgr. vegna afla sem er fenginn við frístundaveiðar. Verð á aflaheimildum skal vera 80% af meðalverði í viðskiptum með aflamark, sem birt er á vef Fiskistofu, í lok dags daginn áður en viðskipti fara fram og skal það greitt Fiskistofu fyrir úthlutun.Þessar heimildir miðast við óslægðan afla og skulu dragast frá þeim heildarafla sem veiða má á hverju tímabili, sbr. 3. gr. Ráðherra kveður nánar á um úthlutun aflaheimilda þessara í reglugerð. ³⁾ [Tekjur af aflaheimildum þessum skulu renna í ríkissjóð. Ráðherra skal á grundvelli fjárheimildar í fjárlögum ákvarða fjárveitingu til rannsóknasjóðs til að auka verðmæti sjávarfangs.“

Þessi 5. mgr. 6. gr. er einkar Íslensk að því er varðar ruglingslega framsetningu sem veldur tilvísun í ákvæði sem koma síðar í lögunum og eru því á þessum tímapunkti ókunn lesandanum. Í þeirri von að hjálpa fólki að skilja skoðum við þessa málsgrein í bútum. Lítum á upphafið þar segir að: „Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir skv. 5. mgr. 8. gr. í óslægðum botnfiski. Hvað segir í 5. mgr. 8. gr.? Þar segir að:

 „5) [Því aflamagni sem dregið er frá heildarafla í hverri tegund skv. 3. mgr. skal varið til að mæta áföllum skv. 1. tölulið 1. mgr. 10. gr., til stuðnings byggðarlögum skv. 2. tölulið 1. mgr. 10. gr., til línuívilnunar skv. 8. mgr. 11. gr., til strandveiða skv. 6. gr. a, til veiða sem eru taldar í 6. gr. og til annarra tímabundinna ráðstafana samkvæmt lögum þessum.“  Og þeir sem lesa þetta er náttúrlega með það á tæru nú hvað var verið að meina með því sem sagt var í upphafi 5. mgr.  6. gr. hér á undan? Nú er það ekki alveg ljóst. Nei þetta er líklega eitt af sérkennilegri metasöfnun í Íslenskri lagasetningu að þar virðist kappkostað að hafa þau eins ruglingsleg og óskýr, svo að helst enginn átti sig á hvað er verið að segja. Lítum nánar á. Þarna er vísað í 1. mgr. 10. gr. Sjáum hvað stendur þar:

„10. gr.  Á hverju fiskveiðiári er ráðherra heimilt að ráðstafa aflamagni í óslægðum botnfiski skv. 5. mgr. 8. gr. sem hér segir:“  Á eftir þessu kemur langur listi yfir allskonar verkefni í samráði við Byggðastofnun, og til minni byggðarlaga vegna samdráttar í sjávarútvegi, einnig byggðarlaga sem orðið hafa fyrir óvæntri skerðingu heildaraflaheimilda. Upptalningunni lýkur með þessu: „Heimilt er að ráðstafa aflaheimildum samkvæmt þessum lið til allt að þriggja ára í senn.“

„Aflaheimildir samkvæmt þessari grein skulu dregnar frá leyfðum heildarafla þessara tegunda áður en honum er skipt á grundvelli aflahlutdeilda.“

Þrátt fyrir allar þessar krókaleiðir er lesandi laganna algjörlega jafn langt frá nothæfum skilningi á því sem sagt var í upphafi 5. mgr. 6. gr. laganna. 5. mgr. 8. gr. upplýsti nákvæmlega ekkert um hlutfallstölur eða aflamagn sem dragast munu frá heildarúthlutun aflaheimilda vegna þeirra aflaheimilda sem ráðherra hafi til ráðstöfunar samkv. flækjunni sem upp er talin í lagatexta. En lítum nánar á framhaldið í 5. mgr. 6. gr.  þar sem ráðherra skal á hverju ári hafa aflaheimildir til ráðstöfunar, en til hvaða aðila eiga þessar aflaheimildir að koma? Jú það stendur þarna í textanum að ráðherra skal ráðstafa þeim til: „skipa sem hafa leyfi til frístundaveiða skv. 2. tölulið  4. mgr.“  En hann á ekki bara sí svona að úthluta aflaheimildum til þeirra.  Þeir eiga að fá aflaheimildirnar: „gegn greiðslu gjalds er heimilt að ráðstafa til skipa sem hafa leyfi til frístundaveiða skv. 2. tölulið 4. mgr. vegna afla sem er fenginn við frístundaveiðar.“

Í Stjórnarskrá okkar er afar mikilvægt atriði þar sem segir að: allir skuli vera jafnir fyrir lögunum. Þannig er upphaf 65. gr. stjórnarskrár.  Ég velti þessu hér upp vegna þess sem fram kemur í 5. mgr. 6. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, en þar er greint frá því, eins og fram kemur hér að framan, að bátar geti fengið úthlutað aflaheimildum til frístundaveiða, gegn greiðslu gjalds sem greitt verði til Fiskistofu. Og í framangreindri 5. mgr. 6. gr.  lagaum fiskveiðistjórnun segir eftirfarandi um hvernig gjaldið skuli fundið út:

„Verð á aflaheimildum skal vera 80% af meðalverði í viðskiptum með aflamark, sem birt er á vef Fiskistofu, í lok dags daginn áður en viðskipti fara fram og skal það greitt Fiskistofu fyrir úthlutun.“ Þessar heimildir miðast við óslægðan afla og skulu dragast frá þeim heildarafla sem veiða má á hverju tímabili, sbr. 3. gr. Ráðherra kveður nánar á um úthlutun aflaheimilda þessara í reglugerð. ³⁾ [Tekjur af aflaheimildum þessum skulu renna í ríkissjóð.

Í málsgreinum 6 til 10 í 6. gr. laganna er eingöngu fjallað um frístundaveiði, svo ég sleppi þeim hluta að þessu sinni.

Virðingarfyllst

Guðbjörn Jónsson

Hafa þeir eignarrétt á kvótanum?

Jóhann J. Ólafsson skrifar grein í Morgunblaðið þ. 18. mars 2010, undir heitinu “Kjarninn undir yfirborði kvótaumræðunnar”.  Meginefni greinarinnar gengur út á að færa rök fyrir því að aflaheimildir séu varanleg eignnúverandi handhafa þeirra og að breytingar þar frá geti kallað á miklar skaðabótakröfur á hendur ríkissjóði.

Til stuðnings áliti sínu vitnar hann til álita og greinaskrifa nokkurra fræðimanna. Þar á meðal til álitsgerðar Guðrúnar Gauksdóttur, lagaprófessors og blaðagreinar hennar um sama efni í afmælisriti Guðrúnar Erlendsdóttur, hæstaréttardómara.

Bæði þessi ritverk Guðrúnar Gauksdóttur, lagaprófessors eru vel rituð og góðar heimildir, svo langt sem þær ná. Á þeim er þó einn alvarlegur annmarki, líkt og er um skrif fleiri fræðimanna, sem hún vísar til. Annmarkinn er sá, að hvergi er vísað til lagaheimilda, eða annarra heimilda, um að þau skip og þær útgerðir sem nú hafa aflaheimildirnar, hafi með lögformlegum hætti fengið þær til framtíðar varðveislu eða eignar.

Rökstuðningur lagaprófessorsins byrjar frá þeim grunni að núverandi handhafar aflaheimilda, hafi varanlegan umráðrétt þeirrar hlutdeildar sem úthlutun þeirra byggir á. En fyrir þeirri staðhæfingu eru ekki færð nein rök.

Þó hlutverk fræðimannsins í opinberri umræðu sé einn af hornsteinum upplýstrar umræðu í lýðræðissamfélagi, getur það hlutverk einnig orðið einn erfiðasti myllusteinn sannleikans, sé fræðimaðurinn ekki fullkomlega sannur og heiðarlegur í þeim grunni sem hann byggir á.

Styrkur fræðimannsins liggur í faglegri nálgun og vísindalegri aðferðafræði en jafnframt ber honum skylda til að kryfja og rökstyðja þann grundvöll sem álit hans byggir á, svo enginn vafi leiki á að álitið sé byggt á fullkomlega löglegum og sönnum heimildum. Vilji hann deila niðurstöðum sínum með öðrum, eða leggja þær fram sem grundvöll til lýðræðislegrar umræðu, mun hann kynna niðurstöður sínar og leggja þær fram til skoðunar, umræðu og gagnrýni, líkt og þeir fræðimenn gerðu sem hér er vísað til.

Hvaða forsendur fræðimanna eru svo veikar að niðurstöður þeirra birta ekki hinn djúpa sannleika þess máls sem þeir fjalla um? Það eru þær forsendur sem lúta að lögformlegum yfirráðum yfir þeim auðlindum sem hér er fjallað um. Engin fræðimaður hefur enn lagt fram lagaforsendur fyrir því að Alþingi hafi afsalað eignar- eða yfirráðafrétti þjóðarinnar, yfir auðlindum hafsins innan efnahagslögsögunnar, í hendur tiltekinna skipa eða útvegsmanna.

Í lögum um landhelgi og efnahagslögsögu Íslands, nr. 41/1979, segir svo í upphafi 4. gr.  (áhersluletur frá G. J.)

“4. gr. Innan efnahagslögsögunnar hefur Ísland:

1. fullveldisrétt að því er varðar rannsóknir, hagnýtingu, verndun og stjórnun auðlinda, lífrænna og ólífrænna, á hafsbotni og í honum, í hafinu yfir honum svo og aðrar athafnir varðandi efnahagslega nýtingu og rannsóknir innan svæðisins, svo sem framleiðslu orku frá sjávarföllum, straumum og vindi,.....”

Ótvírætt kemur þarna fram að Alþingi Íslands hefur á hendi allt vald varðandi hagnýtingu, verndun og stjórnun auðlinda, innan efnahagslögsögunnar og fer að öllu leyti með það vald, þar til það sjálft afsalar því til einhvers annars.

Alla jafnan má í 1. gr. laga, merkja grundvallartilgang lagabálksins. Þannig er og með 1. gr. laga um stjórnun fiskveiða í efnahagslögsögu Íslands. Þar segir eftirfarandi:    (Áhersluletur G. J.)

“1. gr. Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laga þessara er að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.”

Eins og sjá má þarna, staðfestir Alþingi í upphafi þessarar lagasetningar að nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar.  Ef ætlun Alþingis hefði verið að hleypa að einhverjum efasemdum um forræði nytjastofnanna, hefði þessi umrædda staðhæfing verið sett fram með öðrum hætti.

Meginmarkmið lagasetningar um fiskveiðistjórnun er sögð vera til að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofnanna og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu.  Færa má fram afar gild rök fyrir því að ekki hafi verið gætt sjónarmiða um hagkvæmni í veiðum, virðisaukningu þess afla sem dregin var úr sjó og atvinnusköpunar í dreifðum byggðum landsins, sem greinilega eru meginmarkmið setningar laganna um stjórn fiskveiða.

Þörfin sem skapaðist til takmörkunar veiða í fiskveiðilögsögunni, var vegna minnkandi fiskgengdar á hefðbundnum veiðisvæðum okkar. Helstu vísbendingar sem sýnilegar voru, um að afkoma lífríkis nytjastofnanna ætti í vök að verjast, mátti greina á minnkandi holdarfari fisksins sem dregin var úr sjó, auk vaxandi tilfella þar sem fiskur var með selskít í maganum auk vaxandi hringormamyndunar. Allt benti til þess að æti vantaði fyrir fiskinn.

Var eitthvað í umgengni okkar við lífríki nytjastofna efnahagslögsögu okkar sem gæti verið ástæða, eða áhrifavaldur í þeim breytingum sem þarna voru greinilega að verða?  Þegar grannt er skoðað má líklega sjá nokkur atriði, þar sem við höfðum neikvæð áhrif á lífríkið.

Við gengum það hart fram í síldveiðum að síldargöngur hurfu frá landinu. Þar fór ekki einungis síldin. Líklega fór hún vegna þess að ætið sem hún elti, fór aðrar gönguleiðir. Hugsanlega vegna skilyrða í hafinu, og/eða vegna sívaxandi áreitis frá síldveiðibátum og nótum þeirra.

Þegar síldin var farin, var aukin áhersla lögð á veiði loðnu. Hún var þekkt sem uppistaða í fæðu þorsksins og annarra nytjastofna. Þegar megnið af þeim stofni var veitt, á ári hverju, byrjaði fiskurinn líka fyrir alvöru að horast.

Síðan verða breytingar á útgerðarháttum okkar. Togurum fer hratt fjölgandi, auk þess sem þeir stækkuðu líka mikið. Veiðarfæri þeirra verða stærri og þyngri, auk þess sem flottrollið kemur til sögunnar. Í þessum nýju skipum voru líka öflugri fiskileitartæki, þannig að auðveldara varð að finna hinar fækkandi fiskitorfur og ná þeim í veiðafærin.

Á þessum tíma varð einnig umtalsverð breyting á samsetningu fiskiskipaflota okkar. Hefðbundnir vertíðarbátar, sem aðallega veiddu með kyrrstæðum veiðarfærum, voru rændir aflaheimildum sínum og þær fluttar yfir til togskipanna. Á ótrúlega fáum árum þurrkaðist nánast út skipastóll kyrrstæðra veiðarfæra, og meginhluti heildaraflans var nú tekinn með þungum og lífríkisskemmandi togveiðarfærum.

Á þessum tíma gerðu útvegsmenn engar kröfur til eignarréttar á aflaheimildunum. Þeir gerðu hins vegar háværar kröfur á hendur ríkissjóði, að standa betur að fiskirannsóknum, leggja meiri peninga og mannafla í rannsóknir, auk þess að eflt væri stórlega eftirlit með fiskibátum grunnslóða, svo þeir væru ekki að svindla á kerfinu.

Þeir höfðu hins vegar  engan áhuga á að eftirlitið með togurunum yrði eflt með því að auka mannafla og úthald Landhelgisgæslunnar, svo togarar sættu einnig ófyrirséðu og óvæntu eftirliti. Nei slíkt fannst þeim ekki við hæfi. Betra væri að þeir tækju bara eftirlitsmann um borð, sem fylgdist með veiðunum. Þannig kom eftirlitið þeim aldrei að óvörum.

Það er sama hvort skoðað er síðastliðið 25 ára tímabil fiskveiðistjórnunar, eða 25 ára tímabilið þar á undan, að meginþorri útvegsmanna og skipstjóra umgangast nytjastofna sjávar fyrst og fremst út frá sjónarmiði eiginhagsmuna, en ekki út frá hagsmunum þjóðarheildarinnar.

Hver fyrir sig, kepptist við að ná til sín sem mestu af því sem hægt var að ná. Veiðiaðferðir, eða þau heildarverðmæti sem hægt væri að skapa úr því sem drepið var og er, vék og víkur yfirleitt enn fyrir hagsmunum hvers skips, hverrar áhafnar, hverju sinni. Lítið er talað um hvert tap þjóðarbúsins sé af þessari græðgi, sem og af slæmri umgengni um nytjastofnana.

Í fæstum tilfellum fellur í líkan farveg, umgengni útvegsmanna og skipstjóra um varanlega eignir sínar og verðmæti í landi, miðað við vandvirkni þeirra við nýtingu og verðmætasköpun úr auðlindum nytjastofna sjávar. Ég vek athygli á að ég alhæfi ekki, því ég þekki til manna sem hafa glöggt auga fyrir snyrtimennsku í umgengni um nytjastofnana, þó þeir aðilar séu afar fáir af allri heildinni.

Þegar ítarlega er skoðað, má glöggt sjá að almenn umgengni útvegsmanna og skipstjóra um auðlind nytjastofna sjávar, hefur ekki verið með þeim hætti að þeir væru að umgangast sitt eigið forðabúr framtíðartekna. Fram til þessa hefur umgengnin einkennst af þeim hroka, að þeim sé heimilt að drepa allt sem á vegi þeirra verður, en nýta einungis verðmætustu bitana, hverju sinni. Öðru er hent, þar sem það passar ekki í pakkningar eða vinnslulínur, án tillits til þeirra gjaldeyristekna sem það gæti skapað, væri það flutt í land.

Á sama tíma og þessir blessuðu menn sýna af sér framangreinda hegðun, gera þeir háværar kröfur um að teljast eigendur aflaheimildanna. Eignarréttarskyldur gera þeir hins vegar engar gagnvart sjálfum sér, eða þjóðinni. Þeir ætla sér ekki að bera kostnaðinn af rannsóknum, eftirliti með lífríki eða veiðum á fiskimiðunum. Þeir hafa ekki enn opinberað á hvaða grundvelli þeir gera eignarréttarkröfur sínar, því hvergi er í lögum vikið að forræði þeirra yfir aflaheimildum úr auðlindinni.

Í ljósi alls þess ábyrgðarleysis sem útvegsmenn og skipstjórar hafa sýnt af sér, í umgengni við mikilvægustu nytjastofna þjóðar-auðlindarinnar, verður ekki betur séð en afar djúpstæð og mikilvæg varnaðarhyggja felist að baki þriðju málsgrein 1. gr. laganna um fiskveiðistjórnun, þar sem segir svo: „Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.“ 

Með því að undirstrika, með þeim hætti sem þarna er gert, eignarrétt og forræði þjóðarinnar yfir aflaheimildunum, er tekin af öll tvímæli um að úthlutun veiðiréttar er einungis nýtingaréttur, til eins árs í senn, án alls varanleika eða óbreytileika þess magns sem til úthlutunar verði.

Til undirstrikunar öllu þessu er svo afar skýrt ákvæði 40 gr. stjórnarskrár, en þar segir svo:  (Áhersluletur G. J.)

“Engan skatt má á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Ekki má heldur taka lán, er skuldbindi ríkið, né selja eða með öðru móti láta af hendi neina af fasteignum landsins né afnotarétt þeirra nema samkvæmt lagaheimild.”

Í ljósi þess að nytjastofnar fiskveiðilögsögu okkar eru, með skynsamlegri nýtingu sjálfbær auðlind, sem stendur undir verulegum hluta gjaldeyristekna þjóðarinnar, verður ekki hjá því komist að líta á þessa auðlind sem varanlega fasteign landsins (þjóðarinnar), sem falli undir 40. gr. stjórnarskrár.

Af þessum ástæðum, sem og þeim að sjósókn og útgerð fiskiskips, flokkast undir almenna atvinnusköpun, sem þó er háð fjöldatakmörkunum, er alveg ljóst að einstök skip eða einstakir útvegsmenn geta ekki, án beinnar lagasetningar frá Alþingi, orðið FYRIRFRAM lögformlegir eigendur einhverrar tiltekinnar hlutdeildar í aflaheimildum þjóðar-auðlindarinnar. Engin slík lög hafa enn verið sett á Alþingi.

Þá er að síðustu rétt að líta til þess hvort ráðherra gæti hafa haft heimild til að gera samninga við útvegsmenn um að þeir ættu einhvern varanlegan forgangsrétt að úthlutun aflaheimilda. Slíkt hefur heyrst, þó það hafi aldrei verið staðfest með óyggjandi hætti.

Um slíkt er það að segja að útvegsmenn telja sig hafa forgangsrétt byggðan á ákvæðum fyrstu laganna um stjórn fiskveiða, sem samþykkt voru á 106. löggjafarþingi árið 1983.  EKKERT ákvæði er í fyrstu lögunum um bindingu aflaheimilda við skip sem gerð voru út á ákveðnu árabili. Fyrstu lögin sem takmörkuðu aðgang að nytjastofnum okkar, innihéldu breytingar á 10. - 13. – 14. og 18. greinum laga nr. 81/1976 um stjórn veiða í fiskveiðilandhelgi Íslands.

Hins vegar var fylgiskjal með þessu fyrsta frumvarpi sem lagt var fram um fiskveiðistjórnun. Þar var tilgreind einskonar þjóðarsátt, sem náðst hafði milli hagsmunaaðila, á Fiskiþingi  árið 1983, um ýmsa mikilvægustu þætti fiskveiðistjórnunar.  Lítum hér á fyrstu 5  liði þess samkomulags sem þarna var gert, og var lagt til grundvallar lagasetningar um almenna fiskveiðistjórnun.

“Fylgiskjal

Á 42. Fiskiþingi 1983 var samþykkt gerð um stjórnun fiskveiða, sem fylgir hér með. Ef breyta á stjórnun fiskveiða í þá átt sem þar er lagt til er ljóst að breyta verður núgildandi lögum.

42. Fiskiþing samþykkir að stjórnun fiskveiða á árinu 1984 verði með eftirfarandi hætti:
43. Við ákvörðun um hámarksafla einstakra fiskitegunda á árinu 1984 verði þess gætt, að fiskistofnarnir vaxi til aukinna veiðimöguleika í framtíðinni.
44. Allar veiðar verði leyfisbundnar.
45. Kvótaskipting verði á öllum aðalfiskitegundum á öll skip yfir 12 brúttórúmlestum, en sameiginlegur heildarkóti á skip undir 12 rúmlestum og minni.
46. Aflamagn síðustu þriggja ára verði lagt til grundvallar við skiptingu aflakvóta milli skipa.

Við úthlutun veiðikvóta til báta sem hafa sérstök leyfi til veiða skelfisktegunda, loðnu og síldar verði tekið tillit til heildaraflaverðmætis, miðað við samskonar skip á almennum fiskveiðum.

Öllum frávikum, sem gerir kvótaskiptingu óeðlilega fyrir einstök skip verði vísað til ráðgjafanefndar  sbr. 9. lið.

5. Úthlutun aflakvóta verði til eins árs í senn. Heimild verði gefin til þess að flytja úthlutaðan aflakvóta á milli skipa.”

Eins og sjá má af því sem þarna var sett á blað, voru menn vel meðvitaðir um að þó þau lög sem þarna var verið að setja, giltu einungis til ársloka 1984 og féllu þá úr gildi, yrðu áfram í gildi þær grundvallarreglur sem aðilar kæmu sér saman um. Því var orðavalið haft með þeim hætti að ártöl spiluðu þar engin hlutverk, samanber upphaf 4 liðar, þar sem segir að   Aflamagn síðustu þriggja ára verði lagt til grundvallar við skiptingu aflakvóta milli skipa.

Hér hefur verið sýnt fram á að í fyrstu lögunum um fiskveiðistjórnun var hvergi minnst á sérstaka réttarstöðu tiltekinna útgerða umfram aðrar. Fyrstu lögin giltu einungis til ársloka 1984 og féllu þá úr gildi. Sama er að segja um þau lög sem samþykkt voru vegna fiskveiðistjórnunar árið 1985. þar var hvergi vikið að sérréttindum einstakra útgerða eða skipa, sem gæti flokkast sem eignaígildi. Þessi lög giltu einungis til ársloka 1985 og féllu þá úr gildi.

Þá tóku við lög er giltu fyrir fiskveiðistjórnun áranna 1986 og 1987. Í þeim lögum var ekki heldur nein ákvæði sem gætu gefið einstökum útgerðum sérréttindi umfram aðrar sem veiðar höfðu stundað. Lög þessi giltu til ársloka 1987 og féllu þá úr gildi.

Tóku þá við lög um fiskveiðistjórnun fyrir árin 1988, 1989 og 1990. Í þeim lögum er ekki heldur nein ákvæði um sérréttindi tiltekinna útgerða. Þetta er rakið hér vegna lífseigrar sögu um að einungis skip sem stunduðu veiðar árin 1981 til 1983 ættu réttinn til úthlutunar aflaheimilda, sem þannig flokkaðist sem varanleg hlutdeild þessara skipa í heildarkvótanum.  Þetta á ekki við nein rök að styðjast, eins og glöggt kemur fram í 6. gr. laga nr. 3/1988, um stjórn fiskveiðar 1988 – 1990. Þar segir eftirfarandi:

“Við úthlutun aflamarks skv. 5. gr. skal leggja til grundvallar úthlutun fyrir árið 1987 eins og hún var ákveðin samkvæmt reglugerð nr. 518 22. desember 1986, um stjórn botnfiskveiða 1987, þó með hlutfallslegum breytingum sem leiðir af breyttu heildaraflamarki milli ára, sbr. 2. gr., og að teknu tilliti til ákvæða 11. gr.

      Skip sem eigendaskipti urðu að á árinu 1986 eða 1987 eiga kost á botnfiskleyfi með aflamarki skv. 1. mgr. með þeirri takmörkun sem leiðir af 2. mgr. 14. gr.”

Eins og þarna er sýnt fram á, var í ársbyrjun 1988 ekki um að ræða sérstakan eignarrétt þeirra skipa og útgerða sem stunduðu veiðar á árunum 1981 til 1983, á því aflamarki sem úthlutað var fyrir árið 1988. Þá var í gildi í lögum, að úthluta mætti NÝRRI AFLAHLUTDEILD til skipa sem skipt höfðu um eigendur á árunum 1986 og 1987, án þess að aflamark fylgdi þeim við söluna.

Hvaða takmörkun er það sem felst í 2. mgr. 14. gr.?  Þarna er verið að stíga fyrstu skrefin í að skilja aflaheimildirnar eftir hjá útgerðinni sem átti skipið, þó það sé selt til nýrra aðila. Eins og fram kemur í 2. mgr. 6. gr., hér að framan, geta þeir sem keyptu skip á árunum 1986 og 1987, án þess að aflamark fylgdi þeim, fengið úthlutað nýju aflamarki fyrir skipið. Annmarki 14. gr. var sá að slíkt aflamark gat ekki orðið hærra en meðaltal sama skipaflokks á sama svæði.

Var Alþingi þarna að opna fyrir mögulega verðmætaskráningu aflaheimilda, sem auka mundi eignavirði og söluvirði skipa? Hvað skyldu skýringar frumvarpsins, með einstökum lagagreinum, segja um það sem fram kemur í 2. mgr. 14. gr. Þar segir eftirfarandi:   (Áhersluletur G. J.)

“Í 2. mgr. þessarar greinar er lagt til að nýrri skipan verði komið á þegar eigendaskipti verða á skipi. Í gildandi lögum segir að við eigendaskipti á skipi skuli næsta ár á eftir úthluta skipinu botnfiskleyfi með sóknarmarki.  Í frumvarpi þessu er lagt til að seljendur og kaupendur geti komið sér saman um hvort og þá að hve miklu leyti veiðiheimildirnar fylgi fiskiskipinu. Þó er sú takmörkun hér gerð á að aldrei fylgir skipi hærra aflamark en sem nemur meðalaflamarki sambærilegra skipa í sama flokki og á sama veiðisvæði. Gert er ráð fyrir að samráðsnefnd meti þessi atriði. Telja verður þessa takmörkun eðlilega því ella er aflareynsla viðkomandi skips orðinn hluti af söluverðinu.”  

Þarna koma athyglisverðir þættir fram, sem eru í beinni þversögn við það sem útvegsmenn og handbendi þeirra halda fram. Þeir hafa haldið því fram að einungis þær útgerðir sem gerðu út skip á árunum 1981 til 1983 ættu rétt á úthlutun aflamarks. Þarna sést að slík var raunin ekki því: Í gildandi lögum segir að við eigendaskipti á skipi skuli næsta ár á eftir úthluta skipinu botnfiskleyfi með sóknarmarki.

Þarna sést að þegar t. d. útgerðaraðili selur skip, sem hann átti og gerði út á árunum 1981 til 1983, til aðila sem ekkert skip átti á þessum árum, fær skipið rétt til að ávinna sér aflareynslu hjá hinum nýja eiganda, án þess að vera háð velvilja eða verðlagningu einhverra “meintra eigenda” aflamarksins.

Þá sést einnig á framangreindri umsögn um 2. mgr. 14. gr., að á þessum tíma hafi sjávarútvegsráðuneytinu verið mjög andsnúin sú hugsun að aflakvóti eða aflamark reiknaðist til verðgildisauka fyrir skip eða útgerðir. Það sést greinilega á umsögninni, þar sem segir: „Telja verður þessa takmörkun eðlilega því ella er aflareynsla viðkomandi skips orðinn hluti af söluverðinu.“

Eins og hér hefur verið rakið, er augljóst að Alþingi hafði aldrei ljáð máls á því, fram til ársloka 1990, að aflamark væri eingöngu úthlutað til útvegsmanna sem gerðu út skipa á árunum 1981 til 1983.  Hér hefur en fremur verið bent á að fram til ársloka 1990, var Alþingi algjörlega mótfallið því að aflamark eða aflakvóti eignfærðist eða yrði á nokkurn hátt til verðmætisaukningar skipa. Hvort lögmæt breyting varð á þessari afstöðu Alþingis, eftir 1990, verður skoðað síðar.

En er þá sá möguleiki fyrir hendi að sjávarútvegsráðherra hafi geta gert sérstakt og bindandi samkomulag við útvegsmenn, um aðra tilhögun úthlutunarreglna en samþykkt var á Alþingi?  Lítum á hvað Ríkisendurskoðandi hefur um sambærilegt mál að segja, þar sem einkaaðili taldi sig hafa gert samkomulag við ráðherra um vatnsréttindi, sem voru í eigu þjóðarinnar.  Í því samhengi segir í skýrslu Ríkisendurskoðunar:  (Áhersluletur G. J.)

“Skilyrði fyrir ráðstöfun ríkiseigna er víðar að finna í löggjöfinni en í framangreindu ákvæði 40. gr. stjórnarskrár. Helstu fyrirmælin hér að lútandi er að finna í fjárreiðulögum nr. 88/1997. Rifja má upp að eitt af markmiðunum, sem bjuggu að baki þessum lögum, var að undirstrika fjárstjórnarvald Alþingis, sbr. einkum 40. og 41. gr. stjórnarskrárinnar, og efla eftirlit og aðhald löggjafans með framkvæmdavaldinu og ráðstöfun þess á fjármunum ríkisins. Í samræmi við þessi markmið er í 29. gr. þeirra mælt fyrir hvernig standa skuli að ráðstöfun þeirra eigna ríkisins, sem eru á forræði ríkisaðila í A-hluta ríkisreiknings. Samkvæmt 1. mgr. þessarar greinar skulu ríkisaðilar í A-hluta ríkisreiknings hverju sinni afla heimilda í lögum til að kaupa, selja, skipta eða leigja til langs tíma fasteignir, eignarhluta í félögum, skip, flugvélar, söfn og safnhluta, sem hafa að geyma menningarverðmæti, og aðrar eignir, sem verulegt verðgildi hafa. Í athugasemdum við þessa grein í frumvarpi að fjárreiðulögum sagði m.a. að með lögum í þessu samhengi sé átt við almenn lög, fjárlög eða fjáraukalög. Jafnframt er tekið fram að leiga til langs tíma miðist við samning til lengri tíma en árs. Þá segir svo orðrétt í athugasemdunum: „Með þessu er reynt að tryggja að hvorki sala á veigameiri eignum ríkisins né kaup, skipti eða leiga á slíkum eignum geti átt sér stað nema Alþingi samþykki viðskiptin fyrir fram. Liggi slík heimild ekki fyrir verður að semja um viðskiptin með fyrirvara um samþykki Alþingis. Þó slíkur fyrirvari sé ekki gerður í einstökum samningum breytir það engu um það að samningurinn er ekki bindandi fyrir ríkið nema Alþingi veiti samþykki sitt fyrir honum. Heimildir framkvæmdarvaldsins til ráðstöfunar eigna eru gerðar nokkru þrengri en núgildandi lög kveða á um.“”

 Hér skal áréttað að ráðherrar, ráðuneyti og undirstofnanir þeirra, eru að þessu leyti ríkisaðilar í A-hluta ríkisreiknings, eins og segir hér að framan í álitsgerð Ríkisendurskoðunar. Það er því ekki á valdssviði ráðherra að haga ráðstöfun ríkiseigna (þjóðareigna) með öðrum hætti en þeim sem Alþingi hefur ákvarðað, þó honum sé fengið vald til útfærslu framkvæmdarinnar, innan þess ramma sem Alþingi setti.

Af þessu leiðir að ráðherra, eða undirmenn hans, geta ekki veitt einkaaðilum heimildir til gjaldtöku vegna framsals þjóðareignar, til annars jafnrétthás þjóðfélagsþegns. Í þessu sambandi er rétt að vitna til ofangreindra ummæla í skýrslu Ríkisendurskoðanda, þar sem vísað er til laga um fjárreiður ríkisins, en þar segir svo:

“Þá segir svo orðrétt í athugasemdunum: „Með þessu er reynt að tryggja að hvorki sala á veigameiri eignum ríkisins né kaup, skipti eða leiga á slíkum eignum geti átt sér stað nema Alþingi samþykki viðskiptin fyrir fram.”

Og þar sem engar samþykktir Alþingis finnast fyrir sölu eða leigu aflaheimilda, eru þær enn í dag utan allra lagaheimilda.

Í öllum lögum um fiskveiðistjórnun, sem sett voru frá 1983 til 1990, er hvergi að finna ákvæði um að þær útgerðir og skip sem stunduðu veiðar á árunum 1981 til 1983, eigi að hafa sérstakan forgang að úthlutun aflamarks. Af því leiðir að sú fullyrðing útvegsmanna og framangreindra fræðimanna standast ekki rökræna lögskýringu, enda væntanlega um pantaðar álitsgerðir að ræða.

Hvort lagaheimildir finnist frá og með setningu laga nr. 38/1990 fram til þessa árs, um ákvæði eða ígildi ákvæðis um eignarrétt eða eignfærslurétt aflaheimilda, mun koma í ljós í næsta kafla. Margoft hef ég kallað eftir afriti slíkra lagasetninga, en enginn getað framvísað þeim enn.  Hvenær næsti kafli verður tilbúinn, verður bara að koma í ljós hvenær honum verður lokið, vonandi innan ekki mjög langs tíma.

Guðbjörn Jónsson

Höfundur bókarinnar “Stjórnkerfi fiskveiða í nærmynd”