Hvað er athugavert við kvótafrumvarpið??

Margt hefur verið ritað og rætt um frumvarp sjávarútvegsráðherra til fiskveiðistjórnunar.  En það sem hefur vakið undrun mína er hve samtaka fólk er um að ræða ekki mikilvægustu vankantana, sem eru þversagnirnar og ólögmætu áformin sem í frumvarpinu eru.

Í 1. gr. frumvarpsins er markmiðum laganna lýst. Í markmiðssetningu má gleggst merkja hve gott vald textasmiðirnir hafa á verkefni sínu. Skír markmið, þannig upp raðað að mikilvægasta markmiðið sé fyrst og síðan trappað niður eftir mikilvægi, lýsa góðri heildaryfirsýn textasmiða yfir verkefni sitt.

Í 1. gr. frumvarps á þingskjali 1052, eru markmiðin eftirfarandi í bókstafsröð:

a.     að stuðla að verndun og sjálfbærri nýtingu fiskistofna við Ísland,

Eins og vænta mátti er grunnþema fyrri laga yfirfært í þetta frumvarp og er það vel. En næst kemur þetta:

 b.     að stuðla að farsælli samfélagsþróun með hagsmuni komandi kynslóða að leiðarljósi,

Fólk ætti að sjá að þessi liður er víðs fjarri markmiðum um sjálfbæra og hagfelda nýtingu nytjastofna sjávar. Þó binda megi miklar vonir við að fiskveiðar verði um langa framtíð mikilvægur undirstöðuþáttur í efnahag þjóðarinnar, er ljóst að farsæld samfélags okkar veltur á mannkærleika, samstöðu og heiðarleika en ekki fengsæld fiskimiðanna.  Ég vona svo sannarlega að farsæld framtíðar hvíli á mörgum gjaldeyrisskapandi atvinnugreinum, sem hver um sig verði rekin af hagkvæmni og arðsemi samfélaginu til handa. Þetta gæti verið lokamarkmið en ekki það næst mikilvægasta.  Þriðji liðurinn í markmiðunum er eftirfarandi:

 c.     að treysta atvinnu og byggð í landinu,

Næst á eftir verndun sjálfbærrar nýtingar fiskistofna er þetta eitt af mikilvægu markmiðum stjórnunar fiskveiða. Fiskvinnsla er yfirleitt mikilvægasta atvinnugrein sjávarbyggða í kringum landið og því grunnur lífskjara í þeim byggðum. Næsti liður er eftirfarandi:

 d.     að hámarka þjóðhagslegan ávinning af sjávarauðlindinni og tryggja þjóðinni eðlilega auðlindarentu,

Það verður að teljast eðlilegt að í markmiðum komi þjóðhagslegur ávinningur af nýtingu auðlindarinnar. Á undanförnum áratugum hefur vaxandi skuldasöfnun útgerðarfyrirtækja sogað til fjármagnseigenda mikinn hluta þess drifkrafts sem vinnsla sjávarafurða skilaði sjávarbyggðum landsins. Af því sem fram kemur í frumvarpinu sýnist mér að hugtakinu að: tryggja þjóðinni eðlilega auðlindarentu,  sé ekki fylgt eftir. Þess í stað virðist leitast við að tryggja útgerðum svokallaða auðlindarentu.  Fiskveiðiauðlind okkar er ekki eign útgerða við Ísland.  Þess vegna eiga útgerðir ENGAN RÉTT á auðlindarentu af fiskveiðiauðlindinni. Þann rétt á íslenska þjóðin ein.

Miðað við núgildandi lög um Tekjuskatt nr. 90/2003, verður ALDREI  hægt að reikna útgerðum eðlilega auðlindarentu, af nýtingu auðlindar sem er í eigu þjóðarinnar. Þeir eiga ekki lögvarin rétt á arði úr þeirri auðlind, umfram aðra þegna þjóðarinnar. Sá réttur er eingöngu hjá þjóðinni sjálfri þ. e. Alþingi og ríkisstjórn.

Vegna ákvæða 65. gr. stjórnarskrár verður gjald fyrir afnot fiskveiðiauðlindarinnar að vera nákvæmlega það sama fyrir alla, hvort sem útgerðin er lítil eða stór.  Það þýðir að mínu viti að einfaldast er að greitt verði ákveðið gjald t. d. fyrir hvert þorskígildi. Þá eru stjórnvöld ekkert að gera upp á milli útgerða þar sem allir greiða að magni til sama gjald. Útgerðaháttum ráða menn svo sjálfir, án þátttöku eða meðábyrgðar stjórnvalda.

Síðasti flokkunarliður markmiðar er eftirfarandi:

e.     að sjávarútvegurinn sé arðsamur og búi við hagstætt og stöðugt rekstrarumhverfi.

Þetta er mjög opið markmið og m. a. ekki getið um það hverjum sjávarútvegurinn eigi að skila arði. Einnig er svo margt í rekstrarumhverfi sjávarútvegsfyrirtækja sem stjórnvöld hafa ekkert með að gera, að mjög óraunhæft er að leggja þá lagalegu kröfu á stjórnvöld að þau tryggi þessari atvinnugrein stöðugara rekstrarumhverfi en öðrum framleiðslugreinum.

Lokamálsgrein 1. greinar er eftirfarandi:

Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameiginleg og ævarandi eign íslensku þjóðarinnar. Íslenska ríkið veitir tilskilin leyfi, fer með og ráðstafar hvers kyns heimildum til nýtingar. Slík veiting eða ráðstöfun myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir þeim.

Þarna er greinilega verið að setja inn orðaforða sem gefur tækifæri til hártogunar um meiningu laganna.  Þarna segir t. d. að Íslenska ríkið veitir tilskilin leyfi. Ekkert sagt um HVER, innan íslenska ríkisins, hefur valdið til að veita leyfin. Til að forðast undanbrögð af ásetningi eða gáleysi, hefði verið þörf á meiri nákvæmni í orðavali.

Hér hafa verið skírðir allir þeir þættir sem settir eru fram sem markmið þeirra laga sem frumvarpið yrði að, ef það yrði samþykkt í þinginu. Með vísan til þess sem á eftir kemur, skal hér vakin athygli á að ekki er meðal markmiða laganna að heimilt verði að framselja aflaheimildir.

Ekki er heldur markmið að setja lög um hugtakið "aflahlutdeild", þó reglur um úthlutun o. m. fl. sé byggt á þessu hugtaki. Ekki er heldur sett inn markmið að afla lagaheimilda fyrir því að aflaheimild eða aflahlutdeild verði selt á markaði, en samkvæmt frumvarpinu er það áformað án lagastoðar. Einnig er áformað samkvæmt frumvarpinu að stofna sölumarkað aflaheimilda undir nafninu Kvótaþing, þó ekki sé aflað lagaheimilda til að stofna slíka starfsemi.

Hér hafa verið taldir upp nokkrir þættir úr texta frumvarpsins sem ætlunin er að framkvæma þó ekki séu fyrir því lagaheimildir og ekki óskað lagaheimilda til slíkrar starfsemi. En fleira er í frumvarpinu.  

 

Aðal stjórntækið skortir lagastoð

Samkvæmt frumvarpi 1052 á að úthluta aflaheimildum eftir hugtakinu AFLAHLUTDEILD.  Það merkilega við þetta er, að þrátt fyrir að þetta hugtak hafi verið notað til úthlutunar aflaréttinda í rúmlega tvo áratugi, er ekki enn farið að setja þetta hugtak í lög svo lögmætt sé að nota það við skiptingu takmarkaðra gæða.

En hvaða sannanir eru fyrir því að hugtakið "aflahlutdeild" sé ekki komið í lög.  Þær sannanir eru lagðar fram í 9. gr. frumvarpsins um fiskveiðistjórnun. Þar segir eftirfarandi í sambandi við nýjar tegundir sem bætast við í kvótasetningu:

Þegar veiðireynsla hefur myndast í stöðugu umhverfi og að öðrum efnislegum forsendum uppfylltum flytur ráðherra frumvarp til laga um úthlutun aflahlutdeilda í viðkomandi nytjastofni. Tekið skal mið af veiðireynslu, bæði fyrir og eftir gildistöku laga þessara, réttmætum hagsmunum þeirra sem hófu veiðar, verðmætamyndun og heildarmarkmiðum laganna.

Þarna eru margir góðir punktar. Um nýjar tegundir í kvóta, flytur ráðherra frumvarp til laga um úthlutun aflahlutdeilda. Það var og. Ef til hefðu verið lög um aflahlutdeild, hefði ráðherra ekki þurft að flytja frumvarp til LAGA. Hann hefði einungis flutt frumvarp til BREYTINGA á lögum um aflahlutdeild.   EN, fyrst setja þarf lög um aflahlutdeild nýrra kvótategunda. Hvers vegna þarf þá ekki líka að setja lög um aflahlutdeild þeirra tegunda sem nú þegar hafa verið kvótasettar?

Það er dálítið sérstakt þegar menn telja sig þurfa að setja lagaheimild fyrir aflahlutdeild nýrra tegunda í kvóta, en ætla að halda áfram að úthluta aflahlutdeildum í öllum núverandi kvótategundum án lagaheimilda. Eitthvað vantar þarna í skilning á 65. gr stjórnarskrár um jafnræði fyrir lögum.

Þar sem engin áform eru um lagasetningar vegna aflahlutdeilda núverandi kvótategunda, verður ekki hjá því komist að benda á að engar reglur eru í þessu frumvarpi sem skíra hvernig aflahlutdeild skips verður til. Í frumvarpstextanum er sagt í sambandi við nýjar tegundir í kvóta að: Tekið skal mið af veiðireynslu, bæði fyrir og eftir gildistöku laga þessara, réttmætum hagsmunum þeirra sem hófu veiðar, verðmætamyndun og heildarmarkmiðum laganna.

Engar reglur eru í frumvarpinu um aflahlutdeild þeirra skipa sem hafa verið við veiðar undanfarin ár. Ekki hvort hlutdeildin reiknast út frá einu ári eða fleiri, eða hvaða áhrif það hefur á hlutdeild ef skip er mikið frá vegna t. d. bilana.

Þverstæður og ólögmæt áform

Nóg er af vanhugsuðum þverstæðum í þessu frumvarpi. Í 11. gr. sem ber heitið, Leyfi til að nýta aflahlutdeild, segir svo:

Til og með 1. ágúst 2012 býðst eigendum þeirra skipa sem þá ráða yfir aflahlutdeild að staðfesta hjá Fiskistofu, með undirritun eða öðrum fullgildum hætti, að gangast undir leyfi til að nýta aflahlutdeild til 20 ára frá upphafi fiskveiðiársins 2012/2013 að telja.

Þarna er skírt tekið fram að fyrir 1. ágúst þarf útgerð að skrifa formlega undir rétthafasamning um nýtingu, að öðrum kosti missir útgerðin nýtingarrétt sinn. Þess vegna er furðulegt að lesa í næstu málsgrein á eftir framansögðu að:

Fiskistofa gefur út nýtingarleyfi. Leyfi til að nýta aflahlutdeild felur í sér ígildi samkomulags milli ríkisins og handhafa leyfis um handhöfn þeirra hlutdeilda sem leyfinu fylgja til afmarkaðs tíma.

Í fyrri málsgreininni eru sett fram ströng fyrirmæli um að með undirritun eða öðrum fullgildum hætti staðfesta samning um nýtingarrétt.  Í næstu málsgrein er þetta ekki formlegur samningur heldur ígildi samkomulags. Það hlýtur að verða að gera meiri kröfur til höfundar lagatexta en það að hann geti ekki haldið sömu meiningu um sama efni í tveimur samliggjandi málsgreinum sömu lagagreinar.  En það er meira skrítið í 11. grein frumvarpsins. Í 3. málsgrein segir svo:

Tilkynni ráðherra ekki að annað sé fyrirhugað framlengist nýtingarleyfi um eitt ár í senn, og ár frá ári, þannig að 15 ár verði jafnan eftir af gildistíma þess.

Þegar þess er einnig gætt að í sömu málsgrein frumvarpsins segir að: Tilkynningu um fyrirhugaðar grundvallarbreytingar eða brottfall nýtingarleyfis er fyrst heimilt að gefa út þegar fimm ár eru liðin af tímalengd leyfis skv. 1. mgr.  Þarna er fyrirhugað afar sérstakt fyrirkomulag. Yrði þetta að lögum, væri það fyrst á öðru kjörtímabili frá þessari lagasetningu sem gera mætti breytingar á kerfinu.  En segjum nú svo að eftir 5 ár tilkynni ráðherra breytingar. Hvað gerist þá? Er þá 15 ára samningurinn fallinn?  Í texta frumvarpsins segir einungis að: Tilkynni ráðherra ekki að annað sé fyrirhugað framlengist nýtingarleyfi um eitt ár í senn, og ár frá ári, þannig að 15 ár verði jafnan eftir af gildistíma þess.  Þetta á sem sagt við ef ráðherra tilkynnir ekki um breytingu. Ekkert er sagt um hvort fyrirhuguð breyting geti tekið gildi strax á næsta ári. Þessi lagagrein er því langt frá því að vera fullkláruð.

Sölustarfsemi án lagaheimilda

Athyglisvert er að þrátt fyrir að í Markmiðum laganna hafi ekki verið gert ráð fyrir framsali aflahlutdeilda, er það einmitt heitið á 12. gr. frumvarpsins. Þar segir svo:

    Fiskistofa skal leyfa flutning aflahlutdeilda milli fiskiskipa, ef eftirtalin skilyrði eru uppfyllt:

 1.     Flutningur aflahlutdeildar leiðir ekki til þess að aflaheimildir þess skips sem flutt       er til verði bersýnilega umfram veiðigetu þess.

 2.     Fullnægjandi upplýsingar um kaupverð aflahlutdeildar fylgja.

Þetta er athyglivert. Þarna er allt í einu talað um kaupverð aflahlutdeildar? Hér að framan er sagt að Fiskistofa gefur út nýtingarleyfi.  Og í 4. gr. frumvarpsins er talað um orðskýringar. Þar segir svo í 12. tölulið: 

12.   Nýtingarleyfi: Tímabundið leyfi sem felur í sér handhöfn aflahlutdeildar.  

Ekki er ljóst hvort hugtakið "handhöfn" er valið til að villa um fyrir almennum lesanda, eða hvort það er valið af vanþekkingu.  Eitt er víst að þetta er afar lítið notað hugtak. Ef leitað er upplýsinga um orðtakasambönd hjá Stofnun Árna Magnússonar, koma upp eftirfarandi upplýsingar um hugtakið "handhöfn".

1	handhöfn eignar
2	handhöfn konungsvalds
3	handhöfn ríkisvaldsins
4	handhöfn tékka

Eins og þarna kemur fram, getur hugtakið "handhöfn" í frumvarpinu hvorki átt við 1. eða 4. tölulið því skírt kemur fram að nýtingarétturinn er ekki eign og hann er einungis tímabundið nýtingarleyfi. Þá eru einungis eftir möguleikar í 2. og 3.  Flestir gera sér líklega grein fyrir að hvorki er hægt, með lögmætum hætti, að framselja eða selja konungsvald eða ríkisvald.

Hafi hugtakið "handhöfn" verið valið með þekkingu á þeirri merkingu að framsal eða sala væru ekki möguleg, vekur undrun að 12. gr. frumvarpsins skuli bera heitið Framsal aflahlutdeilda.  Ekki síður er það undrunarefni að í 2. tölulið skilyrða fyrir flutning aflahlutdeildar milli skipa skuli vera krafa um að Fullnægjandi upplýsingar um kaupverð aflahlutdeildar fylgi, því heimilda til sölu er hvergi leitað og sala ekki meðal markmiða laganna.

Ríkið kaupi á markaði aflahlutdeild sem það lét ókeypis í té

Að lokum ætla ég að víkja aðeins að ákvæðum í 13. greina um Forgangsréttur að aflahlutdeildum.  Í fyrstu málsgrein þeirrar greinar segir svo:

Fiskistofa skal tilkynna ráðherra ef ætla má að samanlögð framsöl eða önnur ráðstöfun aflahlutdeilda, þ. m. t. flutningur skipa, fari yfir 20% aflaheimilda í þorskígildum talið frá viðkomandi byggðarlagi eða sveitarfélagi samkvæmt skráðri úthlutun hlutdeilda fyrir fiskveiðiárið 2012/2013.

Enn er þarna talað um framsal, þó engar heimildir séu fyrir slíku. EN 2. málsgrein er dálítið sláandi. Þar segir svo:

Ráðherra er heimilt, innan fjögurra vikna frá tilkynningu, að neyta forgangsréttar að aflahlutdeildunum ef ætla má að ráðstöfun þeirra hafi umtalsverð neikvæð áhrif í atvinnu- eða byggðalegu tilliti sökum hlutfallslegs mikilvægis sjávarútvegs í viðkomandi sveitarfélagi eða byggðarlagi.

Endurgjald íslenska ríkisins fyrir aflahlutdeildirnar skal miðast við umsamið söluverð þeirra. Ágreiningi um skilmála og samningsverð er unnt að vísa til gerðardóms sem skipaður skal samkvæmt lögum nr. 53/1989, um samningsbundna gerðardóma.

Þetta sýnir alveg ótrúlegan skort á skynsemi. Að láta sér detta í hug að íslenska ríkið kaupi aflahlutdeild á markaðsverði, þegar það lætur nýtingarréttinn af hendi án sérstaks gjalds annars en auðlindagjalds. Alþingi hefur ekki enn sett lög sem heimila sölu aflahlutdeilda og í loka málsgrein 1. greinar segir svo:

Íslenska ríkið veitir tilskilin leyfi, fer með og ráðstafar hvers kyns heimildum til nýtingar. Slík veiting eða ráðstöfun myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir þeim.

Af þessu leiðir að það er íslenska ríkið sem eitt hefur heimild til að færa aflaheimildir eða aflahlutdeildir milli skipa. Miðað við það er svolítið sérstakt að íslenska ríkinu sé ætlað að standa í einhverju afarkostum varðandi kaupverð, þegar sala er ekki heimilt.

Ég hætti hér áður en þetta gengur alveg fram af mér.